Institucionalidad ambiental: Problema de madurez

Fue uno de los últimos hitos del gobierno de Bachelet: el acuerdo por la reforma que prometía revolucionar la (no) preocupación verde de los chilenos. Se crearon un ministerio, un servicio de evaluación ambiental y una superintendencia. Cambios positivos, se ven. Al menos, en los medios. Pero, claramente, estamos frente a una cosecha atrasada. Los tribunales ambientales están en el Congreso desde noviembre de 2009 y la pelea política por quién tiene a su cargo la conservación de los recursos naturales parece que recién comienza. Capital, 18 de agosto 2011.


Manifestantes que se toman las calles de Santiago y de otras ciudades del país para protestar por instalaciones de nuevas centrales energéticas. Los Twitter y Facebook llenos de grupos defensores del medioambiente y personas que se declaran sustentables, verdes, ecológicas, etc… Pero los números revelan otra cosa: a los chilenos les preocupa el medioambiente, pero no tanto como para tenerlo en el top 10 de sus prioridades.

Lo dice la histórica encuesta CEP: al consultar sobre los tres problemas a los cuales el gobierno debería dedicar el mayor esfuerzo en solucionar, es ya una tendencia que este ítem aparezca entre los números 12 y 15 del listado –de máximo 15 temas–, con alrededor del 6% de las menciones. Con todo, las cifras muestran que cuando las personas son consultadas específicamente sobre el cuidado ambiental, pareciera que los latidos del corazón verde se disparan. El mismo Centro de Estudios Públicos formuló a fines de 2010 una serie de preguntas especiales sobre este tema. Los resultados señalan que el 65% piensa que Chile está haciendo “demasiado poco” por proteger el medioambiente (aunque hace diez años la cifra era 80%) y el 24% –el doble, en todo caso, que el 12% del año 2000– cree que está haciendo “la cantidad correcta”. Las mismas cifras demuestran que la gente le da un rol central al gobierno en el cuidado ambiental: el 79% adhiere a la idea de que “el gobierno debería aprobar leyes para hacer que la gente proteja el medioambiente, incluso si esto interfiere con los derechos que tienen las personas de tomar sus propias decisiones”. Y en esa afirmación, el porcentaje no ha variado en una década completa. Es decir, la gente quiere que el Estado raye la cancha.

¿En qué estamos, entonces? De que se ha avanzado en la protección del medio ambiente en Chile, no hay dudas. Las evaluaciones internacionales así lo dicen. Hasta el año 94, en que se dictó el primer reglamento de impacto ambiental (la ley 19.300) no había prácticamente ninguna regulación, a pesar de que la Constitución del 80 ya había incorporado en su artículo 19 el “derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación”. Pero hoy las cosas son distintas: el cuidado del medioambiente está incorporado en los sectores productivos y se apronta a estarlo aún más cuando entre en total funcionamiento la reforma ambiental que se aprobó el año pasado, pero que se ha demorado en operar. Tras varias discusiones en el Congreso –y una intensa negociación entre el gobierno de Michelle Bachelet y los entonces senadores de la oposición–, se logró un acuerdo político que permitió que en enero de 2010 se promulgara la reforma ambiental, la cual creó un ministerio del medioambiente –que diseña la política ambiental y las normas que materializan esta política–, un servicio de evaluación ambiental –con tareas de gestión ambiental– y una superintendencia, para fiscalizar el cumplimiento de las normas. Sin embargo, hay dos puntos que quedaron pendientes y que aún están en tramitación en el Congreso: la creación de tribunales especiales y la de un servicio de biodiversidad y áreas protegidas.

Aquí, las claves de la nueva institucionalidad.

Las paredes están llenas de fotos de plantas, pájaros y olas. De los percheros de las oficinas cuelgan esos sombreros de explorador color beige, y entre los escritorios, se pasea un funcionario con pantalones de ski y esos bototos mazacotudos como para subir al Everest. No es la oficina de algún parque nacional en el sur de Chile. Es Teatinos 258, el edificio donde está el ministerio del Medio Ambiente, en pleno centro de Santiago (en la foto). Esta secretaría de Estado es uno de los ejes de la reforma ambiental. Hoy a cargo de la ministra UDI María Ignacia Benítez, tiene la misión de colaborar en “el diseño y aplicación de políticas, planes y programas en materia ambiental, así como en la protección y conservación de la diversidad biológica y de los recursos naturales renovables e hídricos, promoviendo el desarrollo sustentable, la integridad de la política ambiental y su regulación normativa”.

Si bien la creación de este ministerio era impulsada por diversos sectores políticos –incluso el titular de la ex Conama ya tenía rango de ministro– la idea de que todas las políticas ambientales se diseñaran desde una sola visión y excluyendo los planteamientos de las demás ramas de la administración pública hizo que se incluyera un Consejo de ministros para la Sustentabilidad en este nuevo diseño institucional. Este organismo –compuesto por los ministros de Medio Ambiente, Agricultura, Hacienda, Salud, Economía, Energía, Obras Públicas, Vivienda, Transportes, Minería y Mideplán– es quien tiene la labor de proponer la política ambiental, conciliando las posturas de los sectores productivos y verdes. “Este consejo toma las decisiones y empodera a un ministerio para que coordine la aplicación”, explica Lionel Sierralta, uno de los hombres clave de esta secretaría de Estado. Y agrega que “este organismo tiene al ministro de Economía y al de Agricultura opinando como nunca habían opinado”. La afirmación la comparte el investigador del CEP Lucas Sierra, quien ha desarrollado varios documentos sobre la reforma. “Con los distintos intereses y miradas que lo componen, este Consejo es el espacio institucional para que la política y las normas ambientales contengan la lógica transversal, multisectorial que toda buena regulación del medio ambiente requiere”, advierte el abogado.

Aparte del ministerio, la reforma creó dos organismos. El primero de ellos es el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), que asume la importante tarea de gestión que implica evaluar ambientalmente los desarrollos productivos. Incluso hay quienes sostienen que el ministerio quedó con menos atribuciones pues el core business de la anterior Conama –las evaluaciones de impacto– se los llevó el SEA. A cargo de Ignacio Toro –ex funcionario de GAC, la consultora de Ricardo Katz de la que provienen también la ministra Benítez y Lionel Sierralta– este organismo se ha impuesto el desafío de contar con un sistema de evaluación más técnico y transparente. De hecho, en su sitio web se puede ver el registro de consultores que tramitan declaraciones o evaluaciones de impacto ambiental, así como opinar sobre los determinados proyectos, pese a que para ciertos grupos ecologistas dichas opiniones no son finalmente incorporadas. En cada región hay un director del SEA el cual, junto a los seremis de las distintas ramas integran la comisión de evaluación, constituye la primera instancia para presentar un proyecto.

El tercer organismo que se aprobó es la famosa Superintendencia de Medio Ambiente, un organismo fiscalizador – que estaba recomendado por la OCDE en 2005– para sancionar a personas o empresas que no estén cumpliendo con la normativa ambiental. Encabezado hoy por Jaime Lira Correa, este organismo podrá imponer multas de hasta 10 millones de dólares e incluso clausurar una instalación. Ello, pues a pesar de haber sido aprobada, la Súper necesita de los tribunales ambientales para poder comenzar a funcionar.

Aunque no estaban contemplados en el proyecto original –se incluyeron como concesión a la derecha para sacar adelante la reforma–, los tribunales ambientales hoy son la pata que tiene coja la nueva institucionalidad. Tras un largo trámite legislativo, los tribunales fueron aprobados la semana pasada en la sala de la Cámara de Diputados y pasaron a tercer trámite. Según quedó establecido en la discusión en el Congreso, se instalarán tres tribunales en el país: en Santiago, en Antofagasta y en Valdivia. Cada uno estará integrado por tres ministros titulares y dos suplentes.

Otro punto que quedó pendiente fue la creación del Servicio de Biodiversianalisis dad y Areas Protegidas (SBAP), uno de los proyectos emblemáticos del ministerio de Medio Ambiente. Según se estableció en el protocolo de acuerdo para sacar adelante la reforma, en un plazo de un año se debía enviar el proyecto de ley que crea el SBAP, destinado a unificar la gestión de recursos naturales. En paralelo, se acordó también el envío de un proyecto para transformar la Conaf en un Servicio Nacional Forestal (SNF), pasando de ser una corporación de derecho privado a un organismo público. Y es en este punto donde las cosas se han entrampado.

¿Por qué? La atribución clave del SBAP es que concentra en sus manos toda la gestión de conservación de recursos naturales, dejando las competencias de fomento productivo en otros ministerios, como Agricultura o Economía, tal cual están hoy. La idea es que las tareas de conservación y de fomento –las que hoy generalmente se entremezclan en los distintos ministerios– queden totalmente separadas. Sin embargo, el proyecto de la nueva Conaf tiene competencias de fomento y también de conservación. Y como muchas de las áreas protegidas por el SBAP serán bosques, ambos organismos se encontrarán más de una vez. Este punto ha complicado la discusión. La idea del ministerio es que el SNF entregue las competencias de conservación al SBAP y deje las de fomento productivo en el servicio forestal, dependiente del ministerio de Agricultura. Pero según fuentes que han estado en la disputa, el punto central por el cual la Conaf quiere mantener la tarea de conservación tendría que ver con que los funcionarios se han opuesto, ya que si las cosas se mantienen como están, pueden seguir teniendo acceso privilegiado a los lugares que están a su resguardo.

Según define Lionel Sierralta, está claro que “todas las labores de fomento productivo que están relacionados con el mundo silvoagropecuario son de Agricultura, y todo lo que es conservación es nuestro”. ¿Qué genera el problema? Los bosques nativos de preservación, que son aquellos en los que hay especies en categoría de amenaza. La propuesta del SBAP era que ésta se quedaban con la gestión de ese tipo de bosques, mientras que los de producción y los de conservación –potencialmente explotables, con algunas restricciones relativas a la pendiente y a la distancias de recursos de agua– sean dependientes de la Conaf. Como no se llegó a un acuerdo en ese punto, se estableció en el proyecto de ley la opción de que el propietario de un bosque en el cual se encuentren especies en categoría de amenaza puede tramitar permisos de uso a través del artículo 19 de la Ley de Bosque Nativo; o bien, gestionarlo a través del Servicio de Biodiversidad. Es decir, hay una superposición de competencias que se espera sea resuelta en el Congreso.

La voz crítica

En el mundo verde existen voces críticas a la nueva institucionalidad ambiental. Una de ellas es la de Flavia Liberona, directora de la fundación Terram.

“Esta reforma es fruto de un acuerdo político entre el entonces senador Pablo Longueira y la ex ministra de Bachelet Ana Lya Uiriarte, en el cual no se analizó ninguna de las 1.359 indicaciones presentadas por 17 senadores. Aquí se acordó un texto que fue sometido a votación en la comisión, donde los senadores Horvath, Longueira y Allamand lo aprobaron y ganaron. Uno pueda dar peleas y perderlas, pero aquí no hubo posibilidad de discutir”.

-¿Cuál es su crítica al sistema actual?
– Nosotros somos especialistas en esta materia y vemos que no hay cambios de fondo. No han podido sacar los reglamentos y ni siquiera hay un cronograma de éstos. Yo tuve que pedirlos por la ley de acceso a la información pública para saber más o menos qué está pasando.

Además, la reforma creó el ministerio, el SEA y la superintendencia, pero no se incluyó el Servicio de Biodiversidad, que es parte fundamental, con tal de sacar rápido la reforma. Por otro lado, se condicionó el funcionamiento de la superintendencia a la entrada en vigencia de los tribunales ambientales, los que todavía no salen del Congreso. No hay quién fiscalice hoy, salvo las resoluciones de calificación ambiental, que las ve el ministerio, pero no hay capacidad se sancionar.

Otras pruebas de que no funciona son que el presidente bajó Barrancones, o el ministro Rodrigo Hinzpeter aprobó públicamente HidroAysén antes de que se votara. Eso no puede ser. Y por otra parte, la reforma no tiene mecanismos de resolución de conflictos, no tiene una participación ciudadana adecuada la gente. Por mucho que lo pongan en la página web, en el caso de HidroAysén, por ejemplo, hubo 11 mil opiniones y no se incluyó ninguna en el informe.

-El SBAP ya está en tramitación…
-Sí, pero se incluyeron ahí los recursos naturales renovables. Pero los no renovables, como los mineros, pasan por arriba de esta ley. Nosotros estamos dando la pelea para que esto se mejore. Lo positivo es que el gobierno cumplió en mandar el proyecto, y noto que la ministra está abierta a conversar, a debatir. Ha sido un proceso interesante, porque se ha involucrado mucho a los ecólogos y a los académicos, dado que este es un tema muy complicado. La biodiversidad hoy es tan relevante para el futuro como lo es la energía.


 

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