Servicio de Biodiversidad: Tramitación de proyecto entra en recta final, enfrentando nueva oposición de los sindicatos de Conaf

Ya van más de seis años de tramitación del proyecto de ley que busca crear el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), el último pilar de la institucionalidad ambiental pendiente de su creación. Con el objetivo de velar por la conservación de la biodiversidad en todo el territorio y la administración de un sistema nacional de áreas protegidas, en la Cámara de Diputados se inició la discusión de las 192 indicaciones para salvar su segundo trámite legislativo y convertirse en ley. Pese a que existe acuerdo transversal en la urgencia de que se concrete, nuevamente los sindicatos de Conaf manifiestan una férrea oposición a éste argumentando una serie de falencias laborales, de presupuesto y de protección. El Cuerpo de Guardaparques, en tanto, realiza una consulta pública a nivel nacional entre sus miembros para fijar una postura al respecto. Fuente: País Circular, 13 de octubre de 2020.

En septiembre, la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Cámara de Diputados inició el proceso de votación de las 192 nuevas indicaciones presentadas al proyecto de ley que busca crear el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), la única de las instituciones ambientales establecidas al alero de la Ley 20.417 -que creó entre otros el Ministerio del Medio Ambiente y el Servicio de Evaluación Ambiental- aún pendiente de concretar, y cuyos principales objetivos son la conservación de la biodiversidad en todo el territorio y la administración de un sistema nacional de áreas protegidas. Una institución cuya aprobación se necesita con urgencia, ha advertido el mundo científico.

Así, el proyecto parece entrar en tierra derecha tras una década de espera. Esto luego que un primer proyecto fuera ingresado en 2011 durante el primer gobierno de Piñera, el que sin embargo nunca fue votado ni tramitado. En ese escenario de fojas cero, en junio de 2014 el gobierno de Bachelet ingresó un nuevo proyecto, que es el que hoy se tramita en el Congreso y que ya lleva seis años de discusión, el que recién en 2019 presentó un primer avance concreto, con su aprobación en primer trámite por parte del Senado.

Han sido años de discusiones y participación de distintos actores, desde gremios, sectores productivos, el aparato público, científicos y ong´s, así como de ingresos y retiros de urgencias por parte del Ejecutivo, para que hoy entre en lo que ya se considera “el área chica” para su aprobación final: la votación de las indicaciones ingresadas a la Comisión de Medio Ambiente de la Cámara. Y aunque desde julio el gobierno había pedido suma urgencia para su tramitación, el pasado 6 de octubre volvió a urgencia simple.

Y hoy, como ha ocurrido durante toda la tramitación del proyecto, la principal oposición al proyecto viene desde los trabajadores de Conaf, desde donde se ha realizado un fuerte lobby para impedir su avance, coinciden prácticamente todos los actores y observadores del proceso. De hecho, ad portas de que el proyecto se reactivara con el ingreso de las indicaciones para su votación, un comunicado público firmado por cuatro sindicatos y una federación de esta entidad -que representa al 99% de los trabajadores de Conaf, afirman- el pasado 31 de agosto, volvió a reclamar por una serie de falencias en los que califican de “un mal proyect.

Entre sus principales críticas, afirman que el SBAP propuesto “no posee un diseño orgánico ni funcional, existe superposición de funciones con otros servicios públicos; hay sustracción de acciones sobre bosque nativo, suelos degradados y amenazados, agua, cuencas, lo cual trae serias y fundadas dudas si será capaz o no de cumplir las funciones encomendadas por la ley”.

Además, agregan sobre el punto que más les preocupa, “existe incertidumbre respecto de cuál va a ser la dotación de servicio. Se abre la posibilidad de realizar contratos a plazo fijo, por obra o faena y con sistema de flexibilidad horaria, lo cual precariza el empleo. Solo los trabajadores que ingresen por concurso público del servicio obtendrán un contrato indefinido (…) El traspaso del personal de Conaf se hará recién tres años después de entrar a operar el SBAP, con lo que este personal traspasado no podrá optar a cargos de jefatura, ya que pasados estos tres años estos puestos ya estarán cubiertos, aunque son los trabajadores de las áreas silvestres os que poseen mayor experiencia en este ámbito”.

¿Legítimas inquietudes laborales o “lobby feroz”?

Ricardo Heinsohn Vergara, Presidente del Sindicato de Profesionales de la Conaf, SINAPROF -firmante del comunicado- afirma que “este proyecto la verdad es que es muy malo, y lo es en tres aspectos, en el aspecto técnico, por la cantidad de funciones; financiero, absolutamente insuficiente el presupuesto que se está destinando para esto; y el aspecto desde el punto de vista laboral con los trabajadores, porque precariza absolutamente a los de Conaf como a los del mismo servicio y del Ministerio del Medio Ambiente. No garantiza absolutamente nada de estabilidad laboral ni mucho menos”.

A esto se suma, agrega Heinsohn, problemas con los bancos de compensaciones que establecería el SBAP, “un mecanismo que abríría la puerta a posibles mitigaciones empresariales, lo que iría en contra de una política de conservación de biodiversidad”, pero el mayor conflicto, reconoce, está en los cambios a su situación laboral planteados en el proyecto. Principalmente, porque hoy los trabajadores del Conaf están regidos por el Código del trabajo, y no por el estatuto administrativo de los funcionarios públicos donde, por ejemplo, no existe indemnización en caso de despido.

Los aspectos que más los han conflictuado, señala Ricardo Heinsohn, son precisamente los indicados en el comunicado: una nueva causal de despido por “evaluación deficiente del desempeño” -ya hay una indicación de los diputados Claudia Mix e Iván Flores para eliminarlo-, y el traspaso del personal que se realizaría tres años después de una eventual aprobación del proyecto. “Esta causal deficiente de desempeño queda claramente al arbitrio del jefe superior de la persona que va a ser evaluada, aquí no hay ningún proceso de evaluación justo, ni imparcial, ni objetivo, para nada”, afirma Heinsohn.

Para Juan José Donoso, jefe de la División de Recursos Naturales y Biodiversidad del Ministerio del Medio Ambiente (MMA), lo que se busca con ello es precisamente lo contrario: que el trabajador esté sujeto a una doble protección en esas causales. “Quedó establecido en el informe –un informe complementario realizado por la Comisión de Trabajo del Senado– que tienen que pasar por un doble filtro de fundamentación. Específicamente ahí, en la apertura de un sumario administrativo, la revisión por parte de la Contraloría y finalmente la revisión por parte de los tribunales del trabajo”, señala Donoso.

Con todo, el comunicado no cayó nada de bien en algunos integrantes de la Comisión de Medio Ambiente de la Cámara, donde fue visto como un nuevo intento de entrampar el proyecto. “Hay sectores dentro de la administración pública, que evidentemente es la Conaf, que durante un buen tiempo bloquearon este proyecto, o trataron de meterle indicaciones, y la verdad es que el objetivo final de este proyecto, que es administrar bien los activos naturales dentro del país, se ha ido perdiendo por un interés más gremial que por la protección a medioambiente”, afirma el diputado RN Sebastián Torrealba (RN).

“¿Por qué no se quieren cambiar al Ministerio de Medio Ambiente? -agrega el diputado oficialista- Porque si salen de la Conaf entran a éste ministerio y pasan a ser funcionarios públicos al ciento por ciento y pierden beneficios. Es una cuestión de gestión de intereses. Ellos no quieren nada, pero también hacen un lobby absolutamente irregular (…) A mí no me parece que venga una organización y ponga una minuta arriba de la mesa a los diputados. Es como si yo estuviera discutiendo un proyecto de termoeléctrica y venga la Asociación de Generadores y me ponga una minuta arriba de la mesa, ¿qué es eso? Es un lobby feroz”.

Pero el presidente de la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Félix González -Partido Ecologista Verde-,abre una puerta al menos a uno de los puntos, afirmando que “la evaluación de desempeño para gente que está con Código del Trabajo, la verdad es que no creo que sobreviva a la Cámara; yo creo que vamos a lograr comunicarle bien a nuestros colegas, diputados y diputadas, que no puede ser que alguien que esté con el Código del Trabajo, donde hay causales de expulsión, se añada una causal nueva. Eso no es así”.

Otro punto que preocupa a los trabajadores, dice Heinsohn, es el traspaso del personal de Conaf que trabaja en las áreas silvestres protegidas, es decir, en parques y reservas nacionales. “Solamente en dos normas se establece que ese traspaso se va a hacer recién tres años después de entrar en funcionamiento el servicio; o sea, si le queda algún cupo a estos trabajadores va a ser suerte. La verdad es que ahí no va a quedar ningún cupo. Lo mismo ocurre con los trabajadores del Ministerio del Medio Ambiente, ellos ni siquiera son mencionados en el proceso”, afirma.

Al respecto, Alejandra Figueroa, directora de la Corporación Capital Biodiversidad y ex jefa de la División de Recursos Naturales del MMA -quien negoció estos mismos problemas en su minuto-, explica que la decisión de realizar el traspaso a tres años de funcionamiento del SBAP fue una solicitud de las autoridades del Ministerio de Agricultura de la época.

“No fue antojadizo nuestro -afirma-, el ministro lo requirió así en función de las conversaciones para poder tener una tranquilidad en términos en de que el traspaso iba a ser paulatino, que no iba a ser durante el primer año de funcionamiento del servicio, y al Ministerio del Medio Ambiente le pareció pertinente dado que el primer año no nos podemos hacer cargo de ello, ya que es de instalación del servicio”.

Además, agrega Figueroa, “en función de los gastos autorizados por el Ejecutivo dejaba bien restrictiva la posibilidad de contratar un cuerpo mayor de nuevos profesionales”, lo que teóricamente cerraría la posibilidad de que nuevos contratados que ocupasen los actuales puestos de trabajo en áreas silvestres protegidas.

Financiamiento del servicio y áreas concesionadas

El financiamiento de las áreas protegidas es otro punto que, plantean los sindicatos de Conaf, está mal abordado en el proyecto. Según se establece, el SBAP contará con un presupuesto de $40 mil millones para la conservación ambiental, lo que a juicio de Heinsohn es “absolutamente insuficiente” ya que “el territorio a administrar por el SBAP será cuatro veces más grande. O sea, de destinar hoy 0,36 dólares por hectárea vamos a pasar a tener 0,11 dólares, y con eso no se administra nada”.

“De las actuales 82,4 millones de hectáreas protegidas mañana van a ser con este famoso proyecto 228,2 millones de hectáreas protegidas, por lo cual el presupuesto va a ser ridículo. Si actualmente se gastan 17.500 millones de pesos solo en el departamente de áreas protegidas en CONAF, aquí el proyecto contiene un presupuesto de 40 mil millones de pesos para este famoso servicio de SBAP. Es ridículo”, agrega.

La necesidad de incrementar los recursos a conservación es reconocida por Juan José Donoso, del MMA, quien afirma que “actualmente la situación financiera de la conservación en el país necesita una mejora en su presupuesto importante. Distintos indicadores muestran que estamos en los niveles más bajos de financiamiento de la conservación a nivel mundial, y latinoamericano en particular, y eso obliga a mejorar esto como uno de los puntos centrales”.

Sin embargo, agrega, “es importante tener en cuenta que hoy día el presupuesto que se destina en Conaf a la gestión de las áreas silvestres protegidas tiene alrededor de $18 mil millones de presupuesto y eso se va a más que duplicar en el servicio de biodiversidad, que va a pasar a tener sobre $40 mil millones. Eso nos parece que es una mejora muy importante”.

Más tajante es Alejandra Figueroa, de Corporación Capital Biodiversidad, sobre este punto: “Hasta donde sabemos, y es de público conocimiento, CONAF no tiene financiamiento hoy en día para consolidar o para hacerse cargo de las áreas protegidas que están a su disposición. Entonces no entiendo muy bien; es una discusión un poco efectivista si se quiere. No tiene mucho sentido ese planteamiento para oponerse al servicio”.

Otro punto que ha concentrado el debate es el de las concesiones en las áreas protegidas, que ha sido levantado por distintos actores. A inicios de octubre, en una columna publicada en El Mostrador, Alberto Peña Cornejo, vicepresidente de la Agrupación de Ingenieros Forestales por el Bosque Nativo (AIFBN), advirtió respecto del proyecto que “en letra chica se establece que podrán alterarse límites de parques nacionales mediante ´ajustes´ que no requerirán acción legislativa. Un resquicio legal para modificar a conveniencia los límites de un parque nacional por la vía administrativa”.

Al respecto, ya hay algunas indicaciones presentadas por los parlamentarios. Por ejemplo, en el Artículo 83 se busca eliminar la palabra “turismo” de las actividades factibles de concesionar en áreas protegidas, quedando solo las actividades científicas o educativas. Al mismo tiempo, se busca disminuir el período de concesión desde un máximo de 30 años en el proyecto actual, a 10 años prorrogables por el mismo período previa evaluación del servicio, e incluso se plantea reducirlas a 5 años. Junto con ello, se busca prohibir la entrega de concesiones distintas a las ya señaladas, entre otras indicaciones presentadas.

Para Ricardo Heinsohn, el problema es que “primero se establecen concesiones de investigación, educación y turísticas, a personas jurídicas privadas que dicen que no persiguen fines de lucro. O sea, se van a entregar conceciones y,excepcionalmente, venta directa. Para más remate se crean las áreas protegidas privadas, que también las puede vender el propietario, por lo cual no se asegura un seguimiento de las obligaciones contenidas en los planes de manejo que puedan aprobarse respecto a un tercero que te va a comprar el predio”.

Un planteamiento que es fuertemente criticado por Alejandra Figueroa, quien afirma que “no se concesionan las áreas, lo que se concesionan son actividades, porque en ese contexto tú permites hacer que el servicio, que el estamento científico y técnico, se ocupe realmente de lo importante que es la conservación. Como por ejemplo, cosas recreativas, educativas, etc”.

Por ello, agrega, lo señalado por los sindicatos de Conaf “es falso. Lo que hay es que se garantiza – cosa que hoy no existe- que las concesiones sean ordenadas y que el retorno a esas concesiones sea devuelto a las áreas protegidas. Hoy las concesiones las define Conaf y las administra Bienes Nacionales, por lo tanto lo que nosotros propusimos fue corregir esas falencias y que hubiese un instrumento a partir del SBAP que permitiera corregir lo que se ingresaba en términos de concesiones, y retornara al fondo del financiamiento de las áreas protegidas”.

Desde el MMA, Juan José Donoso señala que “respecto a lo de las concesiones privadas acá hay una crítica donde no está entendido el proyecto de ley, y eso habla un poco de los críticos”.

“Hoy -agrega Donoso- existen concesiones en el sistema de áreas protegidas con una regulación que no es la óptima; hay distintas leyes que regulan este tema, hay una dispersión, el rol que tiene el administrador del área protegida no es el óptimo, y en eso el SBAP propone un sistema único de regulación de la concesión en cuanto a cómo se asignan, cómo se evaluan, con una regulación fuerte y con requisitos claros respecto a cómo se pueden entregar estas concesiones, que en el caso de la ley establece que son para tres fines: ciencia, educación y turismo sustentable”.

El presidente de la Comisión de Medio Ambiente, en tanto, afirma que, en la discusión del proyecto, “cuando nosotros hablamos de privados, nosotros hablamos de las comunidades indígenas o de las comunidades aledañas que pudieran de alguna manera participar, es el debate por la gobernanza”.

“Lo que tratan de decir los dirigentes es que aquí va a venir un supermercado adentro, van a venir los privados a hacer turismo, y eso no es cierto. Nosotros no estamos porque vengan privados a que se le entrege en consesión un parque para que haga un hotel; de seguro el gobierno sí, pero nosotros no”, afirma Félix González.

Guardaparques de Conaf abren consulta interna

¿Cuál es la visión de los guardaparques de Conaf respecto de este conflicto? Si bien aparecen como firmantes del comunicado emanado por los sindicatos de Conaf a inicios de agosto, hoy prefieren guardar silencio. Su visión es clave, ya que de aprobarse el SBAP los cerca de 430 del Cuerpo de Guardaparques de Conaf pasarán a formar parte del nuevo servicio.

La razón de ello, dice Mario Maturana, presidente del Consejo Nacional de Guardaparques de Conaf, es que en conjunto con el Sindicato de Guardaparques y Trabajadores de Áreas Silvestres Protegidas están realizando una consulta a nivel nacional para conocer la opinión de estos funcionarios respecto al proyecto de ley del SBAP. Esta concluía el pasado viernes y durante esta semana debieran estar listos los resultados.

“La consulta va dirigida a todos los guardaparques de la institución, es una votación particular respecto al proyecto del SBAP, y luego nos vamos a referir al proyecto. Queremos proceder de esta manera para que sea una opinión del colectivo y no de una sola persona, porque esto le hace bien al país”.

El llamado de Maturana a los guardaparques a participar de la consulta entrega algunas luces de la situación interna: “Voten sin miedo, sin amenazas, voten libremente (…) No aceptamos amenazas a nuestros colegas que tengan posturas distintas a las de algunos. Acá tenemos opinión de libertad de expresar”.

Mientras, la tramitación del proyecto sigue adelante, aunque los plazos para ello son inciertos puesto que, como se señaló, el Ejecutivo volvió a ponerlo bajo urgencia simple. “Eso siempre es un misterio, puede que el gobierno nos ponga discusión inmediata y tengamos que quedarnos hasta las cuatro de la mañana resolviendo todo, como puede que no y nos lleguen otras iniciativas”, plantea el presidente de la Comisión de Medio Ambiente de la Cámara, Félix González.

Esto en un escenario de emergencia climática y de pérdida de biodiversidad que está encendiendo las alarmas a nivel global, y donde ninguna de las metas globales para la protección de ecosistemas se está cumpliendo dentro de los plazos establecidos, según alertó Naciones Unidas.

Para Alejandra Figueroa, si bien existe un cierto nivel de consenso en torno al proyecto en trámite, se requiere aún de una voluntad política mayor para su aprobación. “Desde el punto de vista de la definición de la decisión política, ha habido una voluntad inicial por parte del más alto nivel en todos los gobiernos -Piñera 1, Bachelet 2 y ahora también en Piñera 2-, y aunque está en el programa de gobierno de todos con el compromiso, no se hizo efectivo porque finalmente las fuerzas políticas son subyacentes al impacto positivo que pueda tener un servicio de estas características”, afirma la directora de Corporación Capital Biodiversidad.

Y en esto ha influido con fuerza, agrega, la postura contraria de los sindicatos de Conaf, “básicamente porque se les ha permitido, en el contexto de una corporación de derecho privado anclada a un ministerio público -yesto es poco habitual-,tener un poder mayor del posible frente a un Estado que quiere articular un sistema coherente, robusto y pertinente dado los tiempos. Ese es el contexto político de esta penosa y larga tramitación de un proyecto de ley que inicialmente era bien visto por todos, pero que ahora tiene detractores importantes”.

Al respecto, el diputado Torrealba plantea que hoy “falta única y exclusivamente voluntad, y entender que los procesos hay que terminarlos. Ya esto de seguir dándole vueltas, bloqueándolo, metiéndole más indicaciones, llamando más especialistas, que se incorporen asesores en una discusión en particular. Oye: hagamos la pega”.