Consejo de Cuenca: en qué consiste este organismo que el Gobierno Regional de Santiago busca crear para mejorar la gestión de los recursos hídricos

Hace unos meses, a mediados de marzo, el gobernador de la región Metropolitana (RM), Claudio Orrego, alertó que no estaba descartada la posibilidad de tener que racionar el agua, es decir, que el abastecimiento quizá tendría que ser restringido algunas horas del día. En abril, la autoridad presentó el protocolo formal que se aplicaría en el Gran Santiago (comunas de la provincia de Santiago, más Puente Alto y San Bernardo) ante un eventual racionamiento. Luego de 13 años de la peor sequía de la que se tenga registro en el país, la medida no parecía exagerada, más aún cuando en otros lugares de la zona central ese racionamiento es una realidad hace tiempo.

Llegado el invierno, las lluvias mucho más abundantes que las del año pasado han hecho que algunos olviden la emergencia, pero la escasez hídrica está lejos de solucionarse. Diversos estudios muestran que tanto las aguas superficiales como subterráneas están sobreexplotadas y que las últimas precipitaciones, si bien traen un alivio, no pueden resolver un problema cuyas causas van mucho más allá del cambio climático. Este fenómeno, con su consecuente aumento de temperatura y reducción de lluvias, representa en torno al 18% de las causas de los problemas de agua que vive el país, mientras que un porcentaje mucho mayor está relacionado con una deficiente gestión y gobernanza del recurso. Según reveló un estudio de la iniciativa Escenarios Hídricos 2030, de Fundación Chile, el 44% de las causas de los problemas hídricos se deben a falta de coordinación, de información, falencias en la institucionalidad y la carencia de un marco normativo adecuado para la gestión integrada de recursos hídricos, entre otras (Transición Hídrica, EH2030, 2019).

Por esta razón, en el marco de la Mesa de Emergencia Hídrica instaurada por el gobierno regional (GORE) de la región Metropolitana se incluirá una medida que apunta a abordar esta última situación: trabajar en la creación de un Consejo de Cuenca.

La iniciativa de la administración que encabeza Orrego surge de múltiple evidencia que apunta en esa dirección; por ejemplo, Chile es el único país de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que no cuenta con organismos de cuenca. Además, en este punto la RM está completamente alineada con el planteamiento hecho por el gobierno del Presidente Gabriel Boric, que también ha observado esa evidencia y decidió iniciar una Transición Hídrica Justa “entendida como un proceso gradual de adaptación de la gestión del agua, para alcanzar la seguridad hídrica” (MMA) con un fuerte énfasis en el cambio de modelo de gestión. Para comenzar, en abril se creó el Comité Interministerial integrado por las carteras de Agricultura, Obras Públicas, Energía, Minería y Ciencia, encabezado por Medio Ambiente, lo que constituye un cambio radical en la mirada del problema.

Ya en marzo, en el Día Mundial del Agua, la ministra de Medio Ambiente, Maisa Rojas, apuntaba que “la sustentabilidad es posible solo si dejamos de mirar el modelo de gestión del agua desde lo sectorialista y pasamos a un modelo inclusivo”.

Y hace tres días, el viernes pasado, tras una reunión del Comité Interministerial para la Transición Hídrica Justa, el MMA difundió un comunicado de prensa donde la ministra Rojas señala que “los equipos técnicos nos presentaron los avances en la gobernanza de los Consejos de Cuencas y ya estamos en la fase final para hacerles una propuesta concreta a los gobernadores y comenzar con estos 16 pilotos”.

En ese marco, el esfuerzo que se está realizando en la RM debiera ser uno de esos pilotos. Así se planteó en una reunión de la mesa temática sobre el Consejo de Cuenca realizada el jueves pasado en el marco de la Mesa de Emergencia Hídrica de la RM, donde -entre otros- estuvieron representados varios ministerios -como MMA, MOP-DGA, Minagri-, Organizaciones de Usuarios de Agua (OUAs), academia, gremios (como la SNA), sanitarias, Corfo, empresas, ONGs y municipios.

Para avanzar en este desafío, el GORE metropolitano buscó la asesoría de Fundación Chile (FCh) –a través de su iniciativa Escenarios Hídricos 2030 (EH2030)-, que asumió como como secretaría ejecutiva de la Mesa de Emergencia Hídrica (MEH).

Paul Dourojeanni Schlotfeldt, líder de gobernanza hídrica de FCh, puntualiza que quienes se reunieron el jueves no son el Consejo de Cuenca, sino el inicio de un grupo promotor que avanzará en la creación del Consejo, donde deben estar representados todos los sectores relacionados con los usos del agua de la cuenca hidrográfica. Además, aclara que el Consejo es un ente deliberativo que será complementado con un órgano técnico.

“En este momento la mesa (de emergencia) tiene como objetivo evitar el racionamiento, y el Consejo de Cuenca va a ser el organismo que a futuro va a tener la labor de coordinar y articular a los actores para evitar medias de racionamiento”, explica Dourojeanni y agrega que el Consejo no es un fin, sino un medio para abordar la situación hídrica.

“No es que Consejo en sí vaya a evitar el racionamiento, sino que es el espacio donde todos los actores que son tomadores de decisiones se coordinan para evitar la emergencia”, subraya el profesional de FCh.

En la misma línea, Mauricio Fabry Otte, coordinador de Medio Ambiente, Biodiversidad y Acción Climática del GORE metropolitano explica que el objetivo primero de la MEH es “evitar el racionamiento del agua de consumo urbano, agua potable rural y también idealmente agua que nos permite tener una importante industria agrícola y para los ecosistemas, pero sobre todo para evitar el racionamiento hídrico”. Y, paralelamente, la idea es avanzar en la instalación de un “órgano permanente que permita gestionar el recurso del agua de manera sustentable, un Consejo de Cuenca que está en proceso de co-creación. Existe una iniciativa del gobierno central, un apoyo a los gobiernos regionales para que tengamos estos Consejos”.

“No queremos replicar iniciativas o instancias, sino que queremos estar alineados tanto con el gobierno central como con los gobiernos locales”, subraya Fabry. “Los gobiernos regionales somos en realidad muy jóvenes, en términos de ser un ente que le responde a la ciudadanía y no al gobierno central, lo que ocurre recién desde junio del año pasado, cuando se eligen los gobernadores de manera democrática (…) Tenemos un rol muy importante de tener esta mirada territorial de toda la región, por eso para nosotros es relevante que los Consejos de Cuenca se hagan bajo el alero de los GORE, de forma coordinada con los ministerios del gobierno central y con los gobiernos locales, que son los  municipios”.

Principales desafíos

Una de las limitantes para el funcionamiento inmediato y efectivo de un Consejo de Cuenta es la ausencia de una ley que respalde su existencia formal. Dourojeanni comenta que en los países con este tipo de institucionalidad normalmente hay una ley -de Agua o de Recurso Hídricos- que dentro de sus normas establece la existencia de órganos de cuenca. “En Chile eso no existe. El Código de Aguas no se refiere a los Consejos ni a ninguna instancia para coordinar multisectorialmente. Están las OUAs, pero son de usuarios (con derechos de aprovechamiento de agua, DAA) y se dedican a temas de distribución de agua. La mirada del Consejo va más allá, no solo la distribución -porque participan las OUAs-, sino que van a atender las actividades que se realizan en el territorio y cómo afectan al ciclo hídrico”.

Consultado sobre otros retos al momento de crear estas instancias deliberantes a nivel de cuenca, el profesional de FCh destaca “la necesidad de participación tanto del sector público, sector privado, y de la sociedad civil (incluida la academia) en estos espacios; si falta uno de ellos o están débilmente representados, el Consejo de Cuenca no va a funcionar de buena forma, porque necesariamente se tienen que coordinar esos sectores”. Se necesita, agrega, el compromiso de todos con un objetivo común: la seguridad hídrica. Esto, dice “es difícil de resolver cuando tiene un carácter voluntario”.

Entonces, mientras no exista una ley que obligue la participación, “el desafío es que estén todos debidamente representados en el Consejo de Cuenca y que lo vean como la forma de solucionar sus propios problemas y de actuar articuladamente”. Esa representación, añade, debe ser equilibrada, “que no exista mayor poder de un sector sobre otro”.

Al no existir esta institucionalidad donde todos los actores converjan y decidan en conjunto, dice Dourojeanni, “lo que ha sucedido hasta ahora es que, por ejemplo, las primeras secciones de los ríos se juntan, llegan a acuerdo, pero no pactan con las secciones más abajo; o hay ciertos sectores que se asocian, dejando a otros sectores afuera de la conversación”.

“Como la cuenca es un sistema, donde cualquier intervención que hagas va a afectar sí o sí a otros, cuando no existe una debida representación de alguna forma se afecta a otro cuando no tiene voz. (…) Por eso es importante involucrar a todas las partes. Para que el proceso sea sostenible en el tiempo no se pueden provocar acciones que tengan un impacto negativo; si bien es imposible que no vaya a tener ninguna afectación, sí se puede tratar de bajar los riesgos”,  explica Dourojeanni.

En tanto, desde el GORE, Fabry explica que asumieron este desafío ahora porque “si nos quedamos esperando una ley que regule los Consejos, que diga cuáles son las competencias y atribuciones, pueden pasar meses o años, y los problemas de agua están muy presentes en el día de hoy. Tenemos que responder cuanto antes a la crisis hídrica que es por lejos el principal desafío ambiental que tiene la región Metropolitana”.

Agrega que se trata del agua para consumo domiciliario urbano, también agua potable rural, así como para la agricultura, el desarrollo productivo y los ecosistemas. “Nuestra región es tremendamente importante para la agricultura; por ejemplo, el 28% de las hortalizas de Chile se producen en la región Metropolitana (…) nos interesa tener un país que sea resiliente y con su capacidad agrícola intacta”, dice el coordinador de Medio Ambiente del GORE de Santiago.

Para lograrlos, señala Fabry, se requiere llegar a acuerdos que vayan más allá de pactos bilaterales, y que se alcancen en el marco de una “institucionalidad que tenga validez y permita hacer un uso sostenible del agua. Esa institucionalidad, en general en el mundo son los Consejos de Cuenca”.

“Estamos lejos aún de llegar a un Consejo de Cuenca en Santiago. Estamos recién sentando las bases, sentando las confianzas, las reglas del juego”, comenta Fabry en relación a los encuentros sostenidos hasta ahora. De todos modos, es optimista, es particular porque la respuesta a la convocatoria del gobernador Orrego ha sido “extraordinaria”, dice. En las sesiones de la Mesa de Emergencia Hídrica ha habido más de 60 representantes de todos los sectores, mientras que en la primera mesa temática destinada al Consejo de Cuenca hubo más de 30 representantes.

Pasos y plazos

De acuerdo a los análisis realizados y a la experiencia internacional, las funciones del Consejo de Cuenca están íntimamente ligadas con los Planes Estratégicos de Gestión de Recursos Hídricos. “El Consejo y el Plan son un medio para conseguir la seguridad hídrica”, explica Dourojeanni.

Entre otras características, estos planes deben surgir de un proceso de participación y en ellos se establecen las acciones que son prioritarias para ejecutar en la cuenca, con indicadores, metas, responsables, etc. Además, son un proceso de mejora continua, con revisiones periódicas -normalmente cada cinco años- donde se evalúan los resultados y se perfecciona lo que no fue bien implementado.

Debido a la profundidad de la crisis hídrica en el país, Dourojeanni aclara que la idea es avanzar ahora para hacer un Plan aprovechando lo que ya existe. En Chile, detalla, existen planes estratégicos que están establecidos en el Código de Aguas y en la recientemente promulgada Ley de Cambio Climático, donde se le entregan más objetivos a este instrumento.

En el caso de la cuenca de Maipo, la Dirección General de Aguas (DGA) dio a conocer hace poco el plan estratégico; asimismo, Escenarios Hídricos 2030 ha estado elaborando en conjunto con actores territoriales, una hoja de ruta para esta cuenca; también el Fondo del Agua Santiago-Maipo tiene un plan estratégico, por mencionar algunos. Entonces, dice el especialista de FCh, se está trabajando para integrar todos los planes y levantar la información de todas las acciones que estén realizando actualmente las organizaciones que están participando en la Mesa de Emergencia Hídrica. Con este material se elaborará un plan de acción de la cuenca, determinando medidas de corto, mediano y largo plazo. El Consejo de Cuenca, una vez establecido, tendrá como objetivo la implementación de ese plan, que contendrá, al menos en un principio -explica el profesional de EH2030-, una cartera de acciones y un compromiso de ejecución de un porcentaje de ellas en el periodo 2022-2023. Por ejemplo, entre esas acciones puede haber una cierta cantidad de Soluciones basadas en la Naturaleza (SbN), medidas de eficiencia, de gestión, mejoras en fiscalización, en monitoreo de extracciones, seguimiento a la aprobación del reglamento para uso de aguas grises, etc.

“El propósito final, más que implementar proyectos, es mejorar la situación hídrica de la cuenca. Lo que tenemos que preocuparnos es que a nadie en la cuenca le falte agua”, resume el experto.

Con ese propósito, comenta Dourojeanni, se está trabajando de forma paralela en la elaboración del Plan y “en el diseño del Consejo, mediante la creación de un reglamento, de estatutos, etc., para definir las reglas del juego del proceso, objetivos, roles, funciones, composición y representatividad, resolución de conflictos, etc. Ese diseño va a ser consensuado con lo que llamamos grupo promotor o impulsor, que es básicamente la Mesa de Emergencia Hídrica”.

Sobre el mismo punto, Mauricio Fabry destaca la existencia de planes para la cuenca que deben ser utilizados. “Nuestro interés es no repetir algo que se haya hecho, y en el tema de agua hay muchísima información relevante, es un tema que diría casi sobre diagnosticado (…) Por lo tanto, tenemos que pasar a la acción; para eso hemos convocado a la mesa de emergencia y una de las acciones de esa mesa es que tengamos -producto de un proceso de co-creación- instaurado en un periodo acotado, ojalá no más de un año, un Consejo de Cuenca que, además, tenga las atribuciones y sea vinculante, para que las decisiones que ahí se tomen se puedan respetar y llegar a un uso sustentable del recurso hídrico”.