Ley de costas para Chile: la propuesta emanada de la ciencia que promueve una gestión integrada de la zona costera

A diferencia de varios países del mundo, Chile no cuenta con una política pública que se centre en una gestión integrada de la costa. Nueva Zelanda, Australia y Estados Unidos (específicamente el estado de California) tienen desde hace años una ley de costas que involucra a la ciencia, a las autoridades y a la sociedad civil en la gestión de su zona costera, a fin de proteger sus ecosistemas de la degradación producida por factores antrópicos.

Por el contrario, en nuestro país prevalecen las construcciones sobre campos dunares como ocurre en Concón; el otorgamiento de concesiones acuícolas sin control en la zona sur y austral; y la existencia de un polo industrial que ha vulnerado la forma de vida de las comunidades en las llamadas “zonas de sacrificio”. Esta lista es parte del diagnóstico que realiza el Observatorio de la Costa, plataforma científica coordinada por el Instituto de Geografía de la Pontificia Universidad Católica, para plantear la necesidad de formular una ley de costas para Chile.

Dirigido por la académica del referido instituto e investigadora del Centro de Investigación para la Gestión Integrada del Riesgo de Desastres (CIGIDEN), Carolina Martínez, este observatorio viene desarrollando desde hace tres años una propuesta legal que pretende llevar hasta el Congreso para su discusión. La iniciativa involucra nueve principios rectores que debiesen primar (entre ellos, el carácter público de la costa, justicia ambiental, de reducción del riesgo de desastres), así como también entraña algunas medidas concretas que regulan el crecimiento inmobiliario y otras actividades económicas insostenibles para los ecosistemas costeros. Cambia el paradigma estrecho de “borde costero” por “zona costera”, y plantea un enfoque sistémico en tanto vincula el bienestar de las costas con la salud de las cuencas hidrográficas del país.

La idea de impulsar esta ley de costas, en estos momentos, colisiona con dos proyectos de ley que se encuentran en primer trámite constitucional en la Comisión de Medio Ambiente, con los cuales el Observatorio de la Costa está en desacuerdo: un proyecto de ley sobre administración del borde costero y concesiones marítimas, y otro que permite excepcionalmente la transferencia en dominio de terrenos de playa fisca para regularizar la propiedad y promover la inversión. “Al menos hubo un reconocimiento de parte de la presidenta de la Comisión de que estas leyes no cumplen con las expectativas de cambio que se esperan para el país”, comenta Carolina Martínez, quien detalla en esta entrevista con País Circular los fundamentos de la propuesta de ley elaborada por el Observatorio de la Costa, en conjunto con otras unidades académicas y con la participación de las comunidades.

-¿Cuál es el diagnóstico que realizan ustedes acerca de cómo ha sido el manejo de la costa en Chile durante estos últimos años y también haciendo un repaso histórico? ¿De qué manera de está abordando el tema actualmente?

-Hay una gravedad en la problemática. No se ha dimensionado la magnitud del problema. Tenemos una costa totalmente degradada por diferentes actividades económicas de muy alto impacto que tienen un efecto crónico. Las zonas de sacrificio llevan un desarrollo de décadas, no se han creado ahora. Tiene que ver con una falta de política pública centrada en la costa como un territorio particular. En general trabajamos con definiciones muy amplias de la costa porque es muy difícil definirla. La costa es específica en todo el mundo, son paisajes característicos del país. Es un espacio de interfase donde interactúan procesos costeros como procesos marinos.

El problema es que Chile tiene un territorio costero muy extenso, con muchas diferencias climáticas que impactan en la biogeografía. Es un territorio con mucha singularidad en cuanto a endemismo, biodiversidad y riqueza del paisaje. Este paisaje sufre una degradación progresiva, en algunas áreas es más paulatino. Pero por ejemplo ha producido una transformación de la isla de Chiloé con la acuicultura, ni tampoco se ha puesto ojo con los pueblos originarios del sur de Chile.

Los cambios pueden ser irreversibles en la costa si no se toman acciones concretas. Hay una fuerte antropización por fuerzas motrices y presiones derivadas de actividades económicas disfuncionales a la naturaleza de estos ecosistemas. Son zonas altamente sensibles, y generar una recuperación de ellas cuesta mucho. Esto será la impronta de las próximas décadas y el costo social va a ser muy alto. Lo pagarán las comunidades. Seguir perdiendo ecosistemas por ausencia de gestión es muy poco inteligente.

-¿Qué posición tiene el observatorio respecto de las dos leyes que están en discusión en la Comisión de Medio Ambiente del Senado?

-Esas dos leyes vienen de 2012 y en el observatorio empezamos a llamar la atención por este problema de degradación, ya que estaban por aprobarse. En resumidas cuentas, deberíamos esperar las mismas consecuencias, si se aprueban estas leyes. O sea, si se aprueban, tampoco tiene mucho sentido una ley de costas, ya que el territorio va a estar segregado prácticamente en un 50 por ciento. El fondo del asunto es un modelo de crecimiento muy nocivo que va asimilando áreas rurales y va construyendo conglomerados urbanos de la manera que hemos visto. La población está en la costa y por eso los desastres son tan nocivos. Hay crecimiento urbano disperso, conglomerados de población en la costa y poca efectividad de las normas ambientales respecto de las actividades económicas como la minería, las termoeléctricas y, en general, el extractivismo.

Este modelo económico toma estos recursos y los considera materias primas. No busca devolver, proteger ni recuperar, y eso pasa la cuenta porque se reducen los servicios ecosistémicos y los soportes de hábitat. Sabemos que los humedales son rellenados para proyectos inmobiliarios. No gestionamos los bienes públicos y degradamos superficies de campos dunares.

La zona costera tiene un carácter público y es uno de los últimos espacios participativos por excelencia. Ese carácter público es reconocido en Chile, pero son solo buenas palabras. En realidad hoy no hay acceso libre a las playas, porque son privadas. La política de uso del borde costero, de 1994, está a cargo de un conjunto de ministerios, de la subsecretaría de Fuerzas Armadas, Sernapesca. En el fondo, es un ministerio de economía tomando las decisiones sobre lo que hacemos en la costa y un ministerio de defensa que poco tiene que decir en cuanto al ordenamiento territorial.

Hay una política nacional de uso del borde costero que trabaja sobre un concepto muy rígido: borde costero. Nosotros proponemos usar el concepto de “zona costera”. Necesitamos una reflexión urgente al respecto. El borde costero en síntesis representa no más allá de 200 metros de ancho de la costa. Lo que queda hoy es el intermareal que se está perdiendo por la erosión de las playas. El 86 por ciento de los litorales arenosos en Chile entre Arica y Chiloé se están perdiendo a pasos agigantados; las playas retroceden más de un  metro al año, y esto viene pasando en los últimos diez años. Lebu lleva siete metros de retroceso al año y Algarrobo, cinco metros. Son tasas altísimas nunca vistas en Chile.

La normativa actual no es afín al concepto científico de zona costera. Ha sido una muy mala interpretación del concepto, y se quedó con este concepto jurídico de borde costero que no guarda relación a cómo funciona una costa tectónica y tremendamente móvil como la chilena, en virtud del efecto de los terremotos de subducción, al levantar y hundir la costa. Luego los terremotos generan tsunamis que llegan a la costa. Y hoy tenemos procesos de reconstrucción post terremotos y tsunamis que tampoco elevan la resiliencia de estas áreas. Se vuelve a construir en las mismas áreas de peligro, en condiciones vulnerables. Es muy poco inteligente seguir ese patrón.

-¿Cómo una posible ley de costas ayudaría a resolver este tipo de situaciones reseñadas por usted y también respecto a nuevos eventos extremos asociados a cambio climático (marejadas, trombas marinas)? ¿Qué propone la ley al respecto?

-Lo primero que hicimos fue definir unos principios rectores clave que debería tener una ley de costas para generar una transformación hacia la sostenibilidad. Quiero destacar el carácter público de la costa, donde las comunidades tengan poder de decisión sobre qué quieren hacer con su costa, más allá de impulsar zonificaciones desde el centralismo que no son vinculantes con instrumentos de planificación. Estos nueve principios se sustentan en el derecho a la vida, en la reducción de riesgos de desastres. Si nuestra costa está elitizada y vulnerable, crearíamos más afectación ante la recurrencia de amenazas. Es más gente la que se va a morir si seguimos este patrón de aglomerar en la costa y dejando ser al crecimiento urbano.

-¿Cómo es la visión sistémica que propone la  ley?

-La entendemos como fuertemente articulada con la cuenca hidrográfica. Todo lo que pasa a nivel de cuenca, principalmente a nivel de su curso superior, donde hay glaciares y el mayor desarrollo de agricultura extensiva, repercutirá en la costa. Tenemos océanos fuertemente contaminados y con problemas de acidificación. Ya hay problemas de variabilidad climática que se suman a estos estresores antropogénicos que afectan las playas, humedales y campos dunares. La cuenca del río Maipo abastece a Cartagena, pero hay cuencas locales -no andinas- que abastecen a Algarrobo y hoy está todo antropizado. El condominio San Alfonso del Mar está en medio de dos humedales. Hay muchos proyectos de este tipo alterando la dinámica sedimentaria. Entonces la visión sistémica tiene que ver con cómo entendemos la gestión integrada de la costa y de la cuenca. No tenemos costa sin cuenca.

El complemento con las demás leyes

-En tanto visión sistémica, ¿la ley propone medidas para trabajar las cuencas? ¿Cómo dialoga la ley, por ejemplo, con los Consejos de Cuenca o con otras normativas? ¿Se superponen?

-Se deberían complementar. Nos centramos más en el problema terrestre que en el anfibio-marino que tiene la costa. La ley de costas debería dialogar bien con la Ley de Pesca y con los criterios con los cuales se designan las concesiones marítimas. Apelamos a una mayor coordinación entre los ministerios y las organizaciones. Hay una desarticulación que fomenta la degradación de los ecosistemas. Pensamos que la ley de costas se podría articular con la ley de turberas. La ley de costa debería hacernos atender del borde costero hacia el interior del continente, donde está la mayor crisis de gestión y ordenamiento. Para el ambiente anfibio-marino se propone una mayor regulación y una mayor revisión de las competencias de los ministerios para entregar concesiones, pero que se hagan con argumentación. No porque esté disponible el lugar se van a dar concesiones a diestra y siniestra. Si hay patrimonio arqueológico o paleontológico, esperamos que esos criterios prevalezcan. La propuesta va a fortalecer la institucionalidad. Hacia el interior, proponemos extender la zona costera hacia una zona de protección costera con unos anchos mínimos de 100 metros, y otra zona de influencia costera que puede llegar a varios kilómetros de extensión hacia el interior, y cuyos deslindes serán resorte de los gobiernos regionales. Son ellos los que se hacen cargo con sus nuevas atribuciones de lo que quieren o sienten las comunidades acerca de su zona costera.

-¿Qué ejemplos se pueden extraer de las experiencias de otros países que tienen ley de costas?

-A ver, nosotros proponemos que las Comisiones Regionales de Uso de Borde Costero (CRUBC) sigan funcionando, pero con total autonomía y participación de actores claves en el territorio costero; que se genere un diálogo transversal y no vertical. Proponemos una nueva gobernanza a nivel ciudadano, muy parecido a cómo funciona la comisión costera de California. Ésta escucha a la ciencia a través de los gobiernos federales, a los tomadores de decisiones y a las agrupaciones ciudadanas, y se hace una socialización para cada actividad que se hará en la costa. Ninguna actividad pasa inadvertida ya que todo el proceso es transparentado. Nos imaginamos unas CRUBC rejuvenecidas y convocantes.

-¿Qué dice la ley con respecto a las construcciones en la costa? ¿Es caso a caso? ¿Llama a prohibirlas, a limitarlas, a regularlas?

-Es caso a caso. El concepto clave es expropiación, una palabra muy temida en Chile, pero California lo hizo. Lo hicieron todos los países que tienen leyes de costa. Sobre la base del carácter público existe un bien mayor, y sobre el bien mayor está la protección de la vida humana y del medio ambiente. No sé si haya en otro país en que la propiedad privada tenga un derecho tan sobredimensionado como en Chile. Siendo un país donde prima un modelo neoliberal, Estados Unidos entiende que hay una responsabilidad intrínseca del Estado en ser garante de la protección de los bienes públicos. En Chile, en cambio, se dice que hay una protección y un rol del Estado, pero en la práctica es un dejar hacer. Si pudieran comprar las dunas de Concón, se las compran todas. En Japón si alguien quiere construir donde pasó un tsunami, tiene que pagar gravámenes; para construir en dunas en California, el propietario debe mostrar un plan de manejo y conservación de las dunas. El Estado le recuerda: usted es dueño, pero yo soy garante de que usted haga un buen uso de ello.

-¿La ley de costas no permitiría construir más en la costa?

-Sí, hay una restricción a la ocupación en ecosistemas críticos y de alta valoración. Ahí no más proyectos inmobiliarios. Y esa va a ser la parte más difícil de hacer entender, porque construir ahí es pan para ahora y hambre para mañana. Es más importante proteger que restaurar. Restauras, pero partes asumiendo que hay una pérdida irreversible. Como el modelo ha segregado la costa, tenemos un florecimiento de tomas y campamentos importante. Eso ha afilado los colmillos de este segundo proyecto de ley que fomenta escenarios de inversión para seguir marginando y exponer a más vidas humanas por falta de gestión. Hay un criterio economicista. La palabra expropiación va a doler, pero tiene que ser caso a caso, sobre la base de una regulación ruda para proteger lo que ya queda. Hay que considerar que lo que estamos protegiendo son remanentes de los ecosistemas prístinos que había, y que no supimos proteger. Hay que proteger lo que queda, y restaurar lo que haya que restaurar.

Reconocimiento del maritorio en la propuesta constitucional

-¿Qué propone concretamente la ley con respecto a las concesiones acuícolas?

-Cada gobierno regional tiene que hacerse cargo del problema que le corresponde, pero sobre la base de una institucionalidad fortalecida y competencias claras. Tienen que primar criterios de protección de los ecosistemas para plantear el caso de la renovación de las concesiones acuícolas. Básicamente se trata de hacer coherentes las funciones de cada ministerio, y contar con un conjunto de criterios para que las concesiones acuícolas sean sostenibles y no terminen degradando los ecosistemas. Hay concesiones que han beneficiado a las comunidades, pero la tendencia es una proliferación de concesiones, sobre todo en la Patagonia, que generan daño.

-¿Y qué institución se tendría que fortalecer para no permitir esas concesiones acuícolas que degradan los ecosistemas marinos?

-Es que ese es el punto central. Hicimos un esquema que nos imaginamos en lo ideal, pero que tiene que ser co-construido. Hemos socializado estos enfoques con actores sociales y con el núcleo territorial, pero es un punto de inicio para empezar a conversar. Se puede coordinar a través del Ministerio de Bienes Nacionales, en ausencia de un ministerio del mar. Bienes Nacionales puede ser un ministerio clave, que tome la coordinación con los otros ministerios y sea un agente que promueva a nivel transversal la ley.

-¿Cómo pretenden ingresar la propuesta al Congreso, habida cuenta de la existencia de otros dos proyectos de borde costero que irían en la línea opuesta a lo postulado por ustedes?

-Llevamos tres años de conversaciones con los parlamentarios con un documento fase desde el cual surge el articulado, y hay un sentimiento compartido: tenemos la costa degradada. Hay que avanzar hacia una vía: puede ser la actualización de la política vigente o una nueva ley de costas y partir de cero. Nosotros postulamos que hay que partir con una ley de costas, ya que tiene la ventaja de ser un canal de diálogo para que diferentes actores participen del proceso; va de abajo hacia arriba, no se construye entre cuatro paredes, ni está representado solo un sector de la sociedad. Lo empuja la ciencia, pero hemos asegurado, en cada seminario que hacemos, que las personas se hagan parte del problema y hemos recogido sus observaciones. No avanzamos solos.

-¿Se tienen que detener los dos proyectos de ley en discusión?

-Sí, hubo un reconocimiento de la presidenta de la comisión al respecto. Dijo que de una vez por todas había que cambiar el concepto de borde costero por el de zona costera. Pero al final todo tiene que ver con el diálogo que se haga a nivel de miniserios, y sobre todo al interior de Segpres. Ahora bien, esperamos también el resultado de la nueva Constitución, ya que, de ser aprobada, el Estado está mandatado a legislar una ley de costas, porque nunca antes la naturaleza había tenido tantos derechos reconocidos.

-¿Se refiere al concepto de “maritorio”?

-Exacto. Es un componente importante. En algún momento habrá que cruzarlo con el concepto de zona costera, pero para nosotros son sinónimos. Operan las dimensiones sociales, económicas, físicas, ecológicas y culturales (respecto del uso ancestral); no podríamos avanzar sin los pueblos originarios. En nuestro documento rescatamos la visión de la ley lafkenche. La Constitución sería nuestra vía directa para impulsar la ley. Puede ser también a través de una indicación sustitutiva de la ley de 2012, es decir, se saca esa ley y se pone una ley de costas; o puede ser que los ministerios digan que las dos leyes en curso en algo pueden ayudar, y que desde ahí se parta la reformulación de la propuesta nueva. De todas maneras, estamos conectados con lo que pase con la propuesta de la nueva Constitución.

-¿Cómo convive la posibilidad de construir plantas desaladoras para hacer frente a la crisis hídrica con la nueva ley de costas?

-No conviven mucho, la verdad. Porque la crisis hídrica en Chile tiene un problema de fondo que es la gestión. Diría que el 80 por ciento de la causa de la crisis hídrica es la gestión. No hay evidencia científica para decir que las desaladoras no causen un impacto al ecosistema. Hay poca sistematización de conocimiento científico acerca de la costa chilena; no ha sido objeto de atención, no tenemos posgrados que formen a gestores costeros. No monitoreamos la costa ni la playa. Siento que las desaladoras son experimentos que han ido consolidando ideas muy ilusorias como las carreteras hídricas. Falta que se escuche a las comunidades, pero hay una responsabilidad del Estado de informarse y de disponer el mejor conocimiento científico.

-Por último, ¿qué propone la ley en cuanto a infraestructura crítica para trabajar el tema del riesgo de desastres asociados a cambio climático?

-Esa es una pata importante del proyecto. Porque aparte de proteger los ecosistemas, también nos abocamos al resguardo de la vida humana y eso implica la articulación de las zonificaciones costeras a este nuevo deslinde de las zonas costeras. Eso permitirá vincular instrumentos de planificación territorial a través de los planes reguladores. Habría un mandato expreso de construir ciudades resilientes y sostenibles, y que no se construya sobre los mismos lugares afectados por desastres.