Normativa sobre caducidad de las concesiones salmoneras e incumplimientos de la administración del Estado
Columna de Pablo Rojas, abogado de Fundación Terram, sobre la caducidad de las concesiones salmoneras y los incumplimientos administrativos de organismos estatales. “La LGPA en su Título XI consagra la normativa especial sobre caducidades, estableciendo en su artículo 142° una serie de causales de caducidad aplicables a este tipo de concesiones. Entre ellas, se encuentra el literal e), el cual contempla dos hipótesis distintas que dan lugar a la caducidad. La primera de estas hipótesis se produce ‘cuando no se han iniciado operaciones en el centro de cultivo dentro del plazo de un año contado desde la entrega material de la concesión’, mientras que la segunda, tiene lugar “cuando se han paralizado actividades por más de dos años consecutivos, sin causa legal que lo justifique”. Fuente: Diario Constitucional, 5 de octubre de 2022.
La Ley General de Pesca y Acuicultura (LGPA) define a las concesiones de acuicultura, entre las que se incluyen las de salmónidos, como “el acto administrativo mediante el cual el Ministerio de Defensa Nacional otorga a una persona los derechos de uso y goce, por el plazo de 25 años renovables sobre determinados bienes nacionales, para que ésta realice en ellos actividades de acuicultura”. Si bien, dicha definición les confiere a las concesiones de acuicultura un plazo de duración de 25 años renovables, el mismo cuerpo legal en sus artículos 69° y 83°, dispone que las concesiones de esta naturaleza, pueden extinguirse de forma anticipada, por incurrir su titular en alguna causal de caducidad.
Pues bien, la LGPA en su Título XI consagra la normativa especial sobre caducidades, estableciendo en su artículo 142° una serie de causales de caducidad aplicables a este tipo de concesiones. Entre ellas, se encuentra el literal e), el cual contempla dos hipótesis distintas que dan lugar a la caducidad. La primera de estas hipótesis se produce “cuando no se han iniciado operaciones en el centro de cultivo dentro del plazo de un año contado desde la entrega material de la concesión”, mientras que la segunda, tiene lugar “cuando se han paralizado actividades por más de dos años consecutivos, sin causa legal que lo justifique”.
Para la aplicación de la primera hipótesis, es esencial conocer el momento de la entrega material de la concesión, la que conforme al artículo 18° del Reglamento de Concesiones y Autorizaciones de Acuicultura deberá ser requerida por el titular a la Capitanía de Puerto respectiva, en un plazo de 3 meses desde la fecha de publicación de la resolución de la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas (SSFFAA) que otorga la concesión y siempre que, previamente, se haya pagado la patente única de acuicultura contemplada en el artículo 84° de la LGPA. Cumpliéndose dichas obligaciones, la autoridad marítima procederá a la entrega en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 30 días, contados desde la fecha del requerimiento, emitiendo la correspondiente acta de entrega material de la concesión.
Por otro lado, para determinar la concurrencia de la segunda hipótesis, se debe considerar que según la ley existe operación cuando la actividad del centro es igual o superior a los niveles mínimos de operación por especie y área establecidos por reglamento, lo cual se encuentra regulado en el artículo 3° del Decreto N°383/2009 del Ministerio de Economía. Además de ello, se deberá tener presente si se han dispuesto descansos obligatorios por resolución de autoridad o si ha existido alguna situación de caso fortuito o fuerza mayor que haya impedido la operación del centro, en cuyo caso se justificaría una paralización de actividades, por el tiempo que se haya extendido dicha situación, tal como ocurrió durante la pandemia del Covid-19.
Una vez que los centros entran en operación, la información sobre dicha operatividad debe ser proporcionada por los titulares de las concesiones al Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura (SERNAPESCA), antecedentes que se contendrán en los registros de operatividad que lleva dicho servicio y que le permiten cumplir con la labor fiscalizadora que le compete, conforme al artículo 122° de la LGPA. Esta labor fiscalizadora se reconoce expresamente en el Manual de Procedimiento de Fiscalización de las causales de caducidad establecidas en el artículo 142 letra e) y k) de la LGPA (2021), conforme al cual SERNAPESCA debe determinar si concurre respecto de un centro de cultivo las causales de caducidad aludidas y en caso de ser así, denunciar dicho centro a la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas (SSFFAA) con copia a la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura (SUBPESCA). Aquí es donde observamos el primer incumplimiento de la administración del Estado.
De la revisión de los registros de operatividad de los centros de cultivo de salmónidos correspondientes a los años 2012 a 2021, que fueron requeridos por Fundación Terram a SERNAPESCA vía Ley de Transparencia, se detectó que un total de 280 centros -emplazados al interior de áreas protegidas- incurren en la causal de caducidad del literal e) del artículo 142° de la LGPA, por las dos hipótesis previamente señaladas. De esta cifra, SERNAPESCA denunció 58 centros de cultivos, es decir solo un 20% del total, omitiendo su actuación respecto de los demás centros e incumpliendo, por tanto, su mandato legal.
El segundo organismo público que interviene -o debería intervenir- en esta materia es la SSFFAA, entidad a quien corresponde llevar adelante el procedimiento para declarar la caducidad de las concesiones de acuicultura denunciadas, en caso de existir merito suficiente para ello. Pues bien, de las 58 concesiones ubicadas en áreas protegidas que fueron denunciadas por SERNAPESCA entre 2012 y 2021 por incurrir en causal de caducidad, ninguna fue caducada por la SSFFAA, ya que, de acuerdo al Registro Nacional de Acuicultura, todas ellas se mantenían vigentes hasta julio de 2022, algunas incluso iniciando o retomando operaciones, configurándose así un segundo incumplimiento normativo por parte de la administración del Estado.
Frente a este escenario, desde Fundación Terram hemos formulado denuncias a la SSFFAA sobre hechos configurativos de caducidad de un importante número de concesiones, ubicadas tanto dentro como fuera de áreas protegidas, junto con el ingreso de una solicitud a la Contraloría General de la República para que emita un pronunciamiento respecto del actuar de los órganos de la administración del Estado en esta materia y, en caso de ser procedente, se efectué una auditoría a los mismos.
Es evidente que ha existido una omisión de deberes de parte de SERNAPESCA, la SUBPESCA y la SSFFAA en materia de caducidades, lo que ha permitido la subsistencia y funcionamiento de centros de cultivo de salmónidos al margen de la ley, más aún si consideramos que se trata de organismos estatales que se rigen por principios como el de coordinación, celeridad, control e impulsión de oficio del procedimiento, reconocidos expresamente en las Leyes N° 18.575 y N° 19.880 que rigen a los órganos y a los procedimientos de la administración del Estado, con lo cual se torna indispensable que el actual Gobierno, que manifestó la necesidad de sacar esta industria de las áreas protegidas, instruya a través de los Ministerios de Economía y Defensa Nacional sobre la modificación de los criterios de actuación que se han venido observando durante años por los principales organismos públicos competentes en materia de pesca y acuicultura.