Impuesto verde: Con modificaciones en la mira

Ya van cinco años desde que entró en vigencia en Chile la aplicación del llamado impuesto verde. Con el propósito de desincentivar el uso de combustibles contaminantes generadores de gases de efecto invernadero (GEI), este mecanismo podría definirse como un instrumento económico para apoyar la gestión ambiental.

En el caso de emisiones de impacto global como el CO2, se impuso un pago de 5 dólares por tonelada de CO2 emitido, independiente de la ubicación de la fuente emisora y de la cantidad de habitantes afectados por este contaminante. Todo en el marco de la reforma tributaria del año 2014.

La puesta en marcha de este tributo fue reconocido en aquel momento como un importante paso en materia medioambiental y en recaudación fiscal. En su primer año de implementación este impuesto logró percibir US$ 191,3 millones que, de acuerdo a la Superintendencia del Medio Ambiente, el 94% de este gravamen fue pagado por generadoras eléctricas, mayoritariamente centrales a carbón.

No obstante, los cuestionamientos no se han hecho esperar respecto a qué tan efectivo es el mecanismo a la hora de gravar y reducir las emisiones, y si está teniendo beneficios en términos socioambientales, en las localidades donde se emplazan algunos proyectos contaminantes.

Sin ir más lejos, este año, en el marco del proyecto de reforma tributaria que se discute en el Congreso, un grupo de expertos y expertas del sector energético envió una carta al Ministro de Hacienda, Mario Marcel, para solicitar correcciones a este impuesto.

Esta carta es reflejo del debate que genera este mecanismo a cinco años de su entrada en vigencia. ¿Cuáles son los cambios más comentados y qué se busca con las modificaciones? Representantes del área dan a conocer su visión de esta franquicia.

Momento de balances

La reforma tributaria de 2014 (Ley 20.780) introdujo por primera vez en Chile los gravámenes a las emisiones atmosféricas generadas por fuentes móviles y fijas. Esta iniciativa situó a Chile como pionero a nivel regional en el uso de este tipo instrumentos de gestión ambiental, constituyéndose como un referente.

Para Alicia Domínguez, socia de Impuestos y líder para la industria de Energía y Minería de EY, más que tratarse de instrumentos de recaudación fiscal, este tipo de gravámenes pretende un cambio de conducta, específicamente en este caso estimular el cambio hacia tecnologías limpias, según se decía en su momento.

En este sentido, argumenta Domínguez, “pareciera que tales objetivos estarían en vías de consecución, esto es: imponer un gravamen con miras a la protección del medio ambiente, luego modernizado con el propósito de ampliar su base de aplicación, y finalmente incluir herramientas de crédito contra el impuesto para estimular el desarrollo de proyectos que mitiguen las emisiones”.

En la visión de Darío Morales, director de Estudios de Acera, contar con un esquema de impuesto a las emisiones es algo positivo. “En 2020 se introdujeron modificaciones al artículo 8 de la ley para modificar la forma en la cual se determinan las instalaciones afectas a impuestos. A pesar de estos cambios, un 95% de lo recaudado por el gravamen, es decir cerca de US$ 180 millones, sigue siendo pagado por el sector de generación de energía eléctrica”.

Por otra parte, el representante de Acera recalca que desde la perspectiva del sector eléctrico, el impuesto ha tenido efectos netamente recaudatorios y no ha introducido una señal efectiva en la reducción de emisiones. “En efecto, en este sector las emisiones de CO2 afectas a impuestos en 2017 fueron 30,77 millones de toneladas, mientras que en 2022 fueron 30,32 millones de toneladas. Algo similar ha sucedido con las emisiones de NOx y material particulado”.

Para Gary González, economista e investigador en materia energética de Fundación Terram, es importante valorar la existencia de este impuesto, “pero habiendo pasado ya cinco años (desde su puesta en marcha) creemos que es hora de avanzar en el aumento del valor de éste, de manera de estar más a la par con la práctica internacional”.

El aspecto socioambiental

Otro de los cuestionamientos que surgen respecto al impuesto verde es si está teniendo beneficios en términos socioambientales, en las localidades donde se emplazan algunos proyectos contaminantes. Al respecto, es importante mencionar que un gravamen como éste debiese cumplir dos objetivos: el de recaudar por un lado, y también el de corregir una externalidad negativa por otro.

Al respecto, Gary González indica que “si parte del impuesto pagado por una empresa generadora luego es devuelto, se genera un verdadero desincentivo para cambiar su conducta, por lo tanto, en nada se estimula o promueve la protección del medio ambiente en las localidades en donde se encuentran localizadas las industrias contaminantes, la salud de las personas o el uso de tecnologías más limpias”.

En la opinión de la representante de EY, se puede criticar el modelo de este impuesto, cuya determinación tiene un componente que es de carácter local, porque se destina a los ingresos generales de la nación, sin una retribución directa a las zonas afectadas por los contaminantes locales.

En consecuencia, “lo deseable sería una asignación directa de los recursos obtenidos por el gravamen a las zonas impactadas con las emisiones. Un avance en tal sentido se ve en la nueva normativa que entrará en vigor a partir de 2023. A este respecto el Borrador de Reglamento de Compensación de Emisiones, regula cómo las emisiones de dióxido de carbono gravadas con el impuesto verde a las fuentes fijas podrán compensarse mediante la implementación de proyectos de reducción de las mismas emisiones ejecutados en el territorio nacional”, explica Alicia Domínguez.

Consideraciones

Es importante recordar que el impuesto verde no es considerado en la determinación del costo marginal instantáneo de la energía. Dicho de otra manera, explica Gary González, en el sistema de despacho, que es donde se compra la electricidad disponible desde la más barata a la más cara, al no adicionar este gravamen a su cálculo (aun cuando en la práctica es parte de los costos), esto permite que, por ejemplo, en un momento de alta demanda del sistema, una unidad a carbón puede ingresar primero al sistema de despacho que una a gas.

De esta manera, se logra entonces que se termine generando energía con combustibles más sucios solo porque aparentemente es más económico, siendo entonces las personas las principales afectadas de este traspaso posterior de costos por este tipo de impuestos.

“Desde Fundación Terram creemos que la actual reforma tributaria presentada en el mes de julio por el actual gobierno, es la mejor instancia para subir el bajo valor de este impuesto y también para hacer las modificaciones necesarias que permitan incorporar este gravamen como parte de los costos de los combustibles utilizados para el orden del despacho de las centrales”, señala González.

En tanto, la experta de EY indica que espera que las medidas que proponga el gobierno del presidente Boric apunten a estimular la reducción de emisiones, con las apropiadas herramientas de política fiscal, más que a sólo imponer mayores gravámenes por las emisiones. “Comparados con los países más desarrollados, en Chile aún estamos bajo los estándares de cobro de impuestos por emisiones de CO2 y bajos también en medidas de estímulo fiscal hacia una transición de generación y uso de energías de fuentes fósiles hacia energías verdes”.

Por su parte, el representante de Acera explica que desde la perspectiva del sector eléctrico, el impuesto a las emisiones tiene una disposición que establece que el impuesto ‘no deberá ser considerado en la determinación del costo marginal instantáneo de energía, cuando éste afecte a la unidad de generación marginal del sistema’, y además ‘que la diferencia entre la valorización de sus inyecciones a costo marginal y a dicho costo total unitario, deberá ser pagado por todas las empresas eléctricas que efectúen retiros de energía del sistema’.

“Esto, que parece críptico, tiene como consecuencia que este impuesto, por un lado no puede ser usado como una señal para instruir la operación de centrales menos contaminantes, y que, bajo ciertas condiciones de operación, todas la empresas del sector con contratos con clientes, incluyendo las renovables, deben pagar una compensación a aquellas empresas que emiten. Estas disposiciones deben ser urgentemente modificadas para que el impuesto pase de ser un instrumento recaudador, a un instrumento que sea efectivo en la reducción de emisiones”, recalca Darío Morales.