Marie Claude Plumer: “Después de diez años de funcionamiento de la SMA es necesario y urgente mejorar, corregir y fortalecer algunos aspectos”

Ha pasado poco más de una década desde que en Chile comenzó a funcionar en plenitud la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA), entidad sobre la cual recae la responsabilidad de ejecutar, organizar y coordinar el seguimiento y fiscalización de los instrumentos de carácter ambiental establecidos en la ley. En esta década no solo ha cambiado la forma de abordar la protección del medio ambiente, incorporando otras áreas de intervención, sino que también se han evidenciado aspectos de la institucionalidad ambiental que pueden ser perfeccionados o que se deben adaptar a nuevas normativas.

Con vistas a ese perfeccionamiento, en el caso de la SMA, hace pocas semanas el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad (CMS) aprobó un proyecto de reforma a su Ley Orgánica (Ley 20.427, de 2010), con lo cual la propuesta quedó lista para ser remitida al Presidente de la República, a quien le corresponde ingresarla al Congreso como proyecto de ley.

“Esta reforma busca fortalecer la institucionalidad fiscalizadora existente, a través de herramientas que permitirán un actuar más eficiente y eficaz”, señaló la Superintendenta del Medio Ambiente, Marie Claude Plumer Bodin. La autoridad agregó que “este modelo busca agilizar la toma de decisiones, fijando reglas claras para todos los interesados y cumplir con el objetivo de proteger el medioambiente y garantizar el derecho de las personas de vivir en un ambiente libre de contaminación, a través de asegurar el cumplimiento ambiental”.

Según explicó Plumer ante el CMS, la reforma se basa en seis pilares: descentralización; mecanismos de vías alternativas y fiscalización; procedimiento sancionatorio, gravedad y sanciones; instrumentos de incentivo al cumplimiento; riesgos ambientales; y denuncias.

En el tema de las denuncias ciudadanas, por ejemplo, se busca compartir con los municipios y los juzgados de policía local las funciones de fiscalización y sanción en materia de ruidos, cuando se trate de fuentes fijas sin Resolución de Calificación Ambiental (RCA), tales como pubs, restaurantes, estadios o canchas de pádel, entre otros. No es un tema menor, si se considera que más de un tercio de las cerca de 6.500 denuncias que recibe anualmente el SMA tienen que ver con ruidos molestos.

Para conocer más detalles sobre el proyecto y de qué manera esas reformas permitirán fortalecer a la institución encargada del seguimiento y fiscalización de los instrumentos de carácter ambiental, País Circular conversó con la Superintendenta Plumer.

-¿Por qué es importante esta reforma?

Primero, quisiera destacar el hito ocurrido el 7 de julio recién pasado, cuando el Consejo de Ministros y Ministras para la Sustentabilidad y el Cambio Climático aprobó la propuesta de proyecto de ley que busca fortalecer la Superintendencia del Medio Ambiente, para que sea sometida a la consideración del Presidente de la República. Lo relevante de este pronunciamiento es que después de poco más de diez años de funcionamiento de la SMA -dado que en diciembre de 2012 entra en pleno funcionamiento- se han ido detectando una serie de debilidades que hacen necesario y urgente mejorar, corregir y fortalecer algunos aspectos. Las principales modificaciones se refieren a materias de fiscalización, de los procedimientos sancionatorios, mejorar mecanismos contenidos en la ley que no han resultado -quizás- en los términos como se diseñaron originalmente; como también en materia de gestión en general, en particular las denuncias ciudadanas.

-A grandes rasgos, ¿cuáles son las principales debilidades que se han detectado, qué cosas no han funcionado como se había previsto?

Siempre es bueno -y ayuda a colocar los temas en su lugar- reconocer qué es lo que sí ha funcionado. Primero, hay que valorar que la reforma ambiental de 2010 fue muy relevante y, en ese marco, en el corazón de esa reforma está la creación de la Superintendencia del Medio Ambiente. Por lo tanto, la SMA tiene un rol fundamental en la institucionalidad ambiental que nadie puede discutir. Recordemos que en 2005 la OCDE había recomendado al país generar una institucionalidad de inspección ambiental, lo que se logra en 2010 y, en todo este periodo, la SMA se ha posicionado, se ha instalado y es reconocida como un organismo necesario que, como todas las cosas, puede mejorar y seguir fortaleciéndose.

Las principales debilidades están en algunos ámbitos de diseño de la regulación actual, que podríamos graficar, por ejemplo, mirando el tema del procedimiento sancionatorio, que quizás es muy técnico, pero la ley previó un tipo de procedimiento sancionatorio único, que se aplica para todos los instrumentos en los cuales la Superintendencia es competente [Resoluciones de Calificación Ambiental, Planes de Prevención y/o de Descontaminación Ambiental, Normas de Calidad Ambiental y Normas de Emisión, otros instrumentos de carácter ambiental que establezca la ley, y ahora otros desafíos contenidos en leyes especiales, como la ley de impuestos verdes y otros]. La ley dispone un solo formato, no establece posibilidad de medidas alternativas o adelantar decisiones, con lo cual rigidiza de alguna manera esa parte de su competencia. Por otro lado, por ejemplo, se reconoce nuestra ley por generar instrumentos de incentivos al cumplimiento -un concepto que, si bien no está en la ley, se puede llegar a él por los objetivos de algunos instrumentos-, como son los planes de reparación, que están focalizados a reparación del daño ambiental; este instrumento, que nace en la ley de la SMA, lamentablemente, por el mismo diseño que está contenido en la actual ley, casi no ha sido usado, no ha sido aplicado. Tenemos un solo plan presentado en esta materia y lo que buscaba ese instrumento originalmente era fomentar, incentivar la reparación por daño ambiental en sede administrativa [sin llegar a tribunales] y eso no ha funcionado. Entonces, lo que persigue esta propuesta es mejorar el diseño de ese instrumento y efectivamente promover esa reparación “anticipada” del daño ambiental.

-¿Cuál sería el problema de diseño de este instrumento, es decir, por qué no se ha usado mucho como incentivo el cumplimiento?

En la ley original se incluyó como un incentivo más bien indirecto, porque aplica una vez que ya se sancionó a un infractor por daño ambiental; la ley previó una presentación del plan de reparación voluntaria, que si se presentase y se aprueba, inhibe el ejercicio de la acción por daño ambiental ante los tribunales ambientales. Recordemos que la acción por daño ambiental es una acción que existe desde el origen de la institucionalidad ambiental, con la ley 19.300, por lo tanto no es algo nuevo, solo que la ley de la Superintendencia introdujo una suerte de incentivo indirecto, que es presentar este plan de reparación, y si lo hace y se aprueba, inhibe esta acción en tribunales.

El diseño, como está contenido en la ley, pareciera que no ha sido lo suficientemente atractivo para promover esas reparaciones en sede administrativa. Entonces, frente a la sanción por daño ambiental que ha aplicado la Superintendencia -que en sus diez años ha aplicado en varias ocasiones- los afectados con las sanciones, el infractor, han preferido recurrir a los tribunales ambientales, discutiendo la sanción y sus componentes, más que presentar un plan de reparación. Claramente, uno puede decir que ha habido una voluntad muy buena, original del legislador, de promover la reparación en sede administrativa, lo que aplica con mayor rapidez -al menos teóricamente-, pero parece que como está construido el diseño normativo regulatorio de este instrumento no ha colocado quizás los puntos que permitan esta promoción. Lo que se busca es fomentar, generar algún mecanismo -que se puede discutir en el Congreso- que incentive la reparación en sede administrativa más que llevarlo a tribunales [en sede judicial].

-Uno de los aspectos llamativos de esta reforma es lo relacionado a las denuncias por ruidos, ¿qué cambios se contemplan?

La gestión de denuncia, en particular en una materia que ha sido especialmente sensible para la Superintendencia, que es el ruido, ese ruido urbano que está asociado a nuestra convivencia -los restaurantes, las canchas de pádel, estadios, iglesias incluso, etc.-, ese tipo de denuncia está llegando a la SMA hace mucho tiempo y lo que se busca es generar un mecanismo que permita su fiscalización con las municipalidades en forma directa, y una salida más rápida respecto a la respuesta ante el incumplimiento de la norma de ruido en particular.

La Superintendencia recibe cerca de 6.500 denuncias anuales, dentro de las cuales más de un tercio son solo de ruido, incluido ese ruido más ciudadano que sufrimos en el día a día y, bueno, ha generado una carga, una exigencia mayor, hacerse cargo de este tipo de denuncias. La SMA ha hecho todos sus esfuerzos por abordar las denuncias, ha ganado en experiencia, también en cómo abordar medidas de mitigación que sean eficientes para las distintas instalaciones, es decir, se ha generado capacidad instalada a partir de este desafío, de esta obligación. Lo que se busca es que por un lado, en materia de fiscalización, solamente en lo que se refiere a la norma de ruidos (Decreto 38), cuando se trate de las instalaciones “más pequeñas” que están sujetas a esa norma se pueda compartir y coordinar la fiscalización con las municipalidades, porque son las que tienen la primera relación con el territorio, la más directa; mientras que el ruido que está asociado a instalaciones más industriales, que tienen RCA, esas siguen 100% en la fiscalización y en el modelo actual.

-Y en esos casos, ¿las sanciones quedarían en manos de los juzgados de policía local?

Claro, se está derivando el tema sancionatorio al juzgado policial local, lo que también permite responder de una manera mucho más rápida a una necesidad que es muy local, y permite una salida que es razonable a la entidad del problema.

-¿Se ha conversado esto con las asociaciones de municipios?

Sí. Esto es parte de todo el trabajo que se ha hecho con el Ministerio del Medio Ambiente; se ha presentado con la Asociación Chilena Municipalidades, también con los organismos de los juzgados de policial local e, inicialmente, ha habido una buena recepción, porque esta materia tiene incidencia muy local.

-Otra de las propuestas es ampliar la competencia cautelar de la SMA cuando hay riesgos para el medio ambiente que no estén asociados a un instrumento de carácter ambiental ¿Cómo se aplicaría esa función?

La SMA tiene hoy día una competencia cautelar desde un punto de vista de los bienes jurídicos ambientales. Cuando se dan condiciones de riesgo importante ambiental o para evitar un daño a un componente ambiental, la SMA tiene la competencia para dictar normas que son -en jerga más técnica- medidas pre-procedimentales,  para efectos de asegurar o evitar la continuidad de un riesgo ambiental, por lo tanto, eso existe hoy día y tenemos innumerables ejemplos para dar. Hace poco dictamos, a propósito del evento de lluvias, medidas asociadas al vertedero en Los Ríos para evitar deslizamientos; estas medidas pueden consistir en detener el funcionamiento para evitar que se continúe con un riesgo ambiental o derechamente un daño.

Con la reforma se busca avanzar en permitir también esa competencia cautelar cuando se trate de instalación industriales, pero que no necesariamente están bajo un instrumento de carácter ambiental. Hoy día la competencia de la Superintendencia está acotada a los instrumentos de carácter ambiental -así lo señala el artículo 2-, pero la propuesta busca ir un poquito más allá en virtud de la experiencia de estos años, en los cuales los tribunales -en particular la Corte Suprema- en distintos casos han solicitado una mayor intervención para fines cautelares del riesgo ambiental. Por lo tanto, lo que se busca es tener la competencia acotada al área de instalaciones industriales y también por un periodo acotado, para contener y de controlar el riesgo ambientales.

-¿Cuál es el objetivo de modificar algunas categorías de gravedad y aumentar las multas, tienen un objetivo de disuasión?

La disuasión tiene distintas modalidades; esta es una institución fiscalizadora y la disuasión se da en la fiscalización, en el ejercicio de la potestad sancionadora, es decir, hay distintas formas. (…) La propuesta es que generemos mejoras en todo el sistema de gravedades que está regulado, donde ha habido efectivamente, en la práctica y en la praxis de la Superintendencia, dificultades por la regulación actual. La propuesta es mejorar para tener claras las gravedades y no estar en situaciones de mayor discusión.

Por otro lado, a nivel sancionatorio, lo que se ha identificado muchas veces es que existen infracciones en que el beneficio económico supera el tope legal de la ley, por lo que se busca como alternativa subir el monto de las multas.

-Una vez que el proyecto de ley ingrese al Congreso, ¿qué expectativas tiene en relación a la tramitación legislativa?

Lo importante es que el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y el Cambio Climático se pronunció sobre el proyecto de ley para proponerlo al Presidente de la República, y es el Poder Ejecutivo el que tiene la competencia para presentar este proyecto al Congreso. Creo que todos queremos que las instituciones se fortalezcan, que se avance en el cumplimiento ambiental y que eso sea reconocido, sea efectivo, sea eficiente. Cuando eso pasa, todos ganamos. Yo esperaría que esto sea reconocido transversalmente y se pueda tramitar de la manera más rápida posible y con la mayor seriedad en el órgano soberano del Congreso.

No hay que olvidar que la iniciativa de fortalecer la SMA nace fuertemente desde el propio Congreso, en particular desde el Senado de la República, a través de su Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales, donde se identifica la necesidad de fortalecerla.