Royalty a la minería, la discusión que falta
Columna de opinión de Flavia Liberona, Directora Ejecutiva de Fundación Terram, publicada en El Mostrador el 14 de agosto de 2010.
Hace algunas semanas fue promulgado el proyecto de ley para el financiamiento de la reconstrucción, con lo que se convirtió en Ley de la República. En el marco de la discusión parlamentaria la propuesta legal encontró su escollo mayor en la propuesta de extender la invariabilidad tributaria a las empresas mineras, lo que se conoce erradamente como la modificación del royalty a la minería. La intención del gobierno, de aumentar transitoria y escalonadamente y de manera voluntaria este tributo a las mineras a cambio de garantizar una invariabilidad tributaria hasta el año 2025, fue consistentemente rechazada por los parlamentarios de la oposición, tal como lo habían anunciado desde el principio de la discusión.
Pese a este temprano anuncio, el gobierno no se mostró dispuesto a negociar los términos de esta parte del proyecto, por lo que este fracaso no fue más que la crónica de un rechazo anunciado. Concluido el trámite legislativo y excluido este tema de la ley aprobada, el gobierno señaló que insistirá con este tema y que enviará un nuevo proyecto antes de fines de agosto, en términos muy similares al proyecto ya rechazado.
Una vez cerrado el debate parlamentario, este tema ha permanecido en la discusión pública. Primero fue el Ministro de Hacienda, Felipe Larraín, quien anunció que el Ejecutivo estudiaba la posibilidad de poner un veto aditivo al proyecto de ley para el tema del impuesto específico e invariabilidad tributaria a las mineras. Luego vino el turno de la Concertación, que anunció diversas alternativas a la propuesta del gobierno y finalmente constituyó un equipo de trabajo para estudiar el tema; la Coalición por el Cambio no se quedó atrás y anunció la creación de una comisión parlamentaria para trabajar con el gobierno. Lo cierto es que el tema minero y especialmente lo que estas actividades reportan a Chile, involucra a todos y está lejos de estar zanjado, tanto en la forma como en el fondo.
El royalty o regalía -como se denomina en otros países- es el pago de una renta por la utilización de un bien que pertenece a todos; es un pago por el derecho a usar un recurso natural del país, un bien que pertenece al país, que se paga al Estado. Este pago está fundamentado en la Constitución de la República, que establece que el Estado es el dueño exclusivo de todas las reservas de minerales, que tiene los derechos sobre ellos y debe desarrollar sus actividades guiado por el interés público. Por tanto, la forma de compensar la utilización de parte de las empresas de un recurso natural no renovable, lo que inevitablemente menoscaba el patrimonio nacional, es el pago del royalty. Pero el royalty no es un tributo o impuesto a la actividad minera como tal; son cosas diferentes, pues se puede establecer un royalty o regalía y además cobrar un impuesto a la actividad como ocurre en muchos países. En Chile, estos conceptos tienden a confundirse, generando una discusión errada. Por ello, antes de discutir sobre invariabilidad tributaria, es necesario alcanzar un acuerdo respecto a qué queremos como país en relación a la minería, y no forzar el tema como un apoyo indispensable para la reconstrucción.
En el recientemente promulgado proyecto para el financiamiento a la reconstrucción, lo que pedía el gobierno era bastante: hipotecar la posibilidad de introducir modificaciones al mal llamado “royalty” minero por un período de ocho años, a cambio de una recaudación voluntaria de parte de las empresas del rubro que, según proyecciones oficiales, llegaría a 600 millones de dólares, una cifra menor en el contexto de las necesidades de la reconstrucción y, sobre todo, de las ganancias del sector. Al margen de la discusión respecto a las fuentes alternativas para recaudar ese monto, que el gobierno considera indispensable para emprender las tareas de la reconstrucción, lo cierto es que el tema del “royalty” genera inevitablemente profundas controversias.
Si bien la idea de que las grandes empresas entreguen algún tipo de retribución al Estado, y con ello a todos los chilenos, cuando extraen y exportan valiosos recursos naturales no renovables, parece una cuestión indiscutible en el plano teórico, las discrepancias surgen inmediatamente cuando se trata de llevar esta propuesta a la práctica. Los más acérrimos detractores sostienen que no es viable desde el punto de vista del funcionamiento del libre mercado modificar las condiciones de funcionamiento para las empresas, mientras que otros intentan desechar la idea asegurando que este tipo de tasas ahuyentarán a los grandes inversionistas internacionales.
Lo cierto es que la legitimidad del royalty a los recursos naturales, especialmente en el campo de la minería, en muchos países es cada vez más incuestionable, y se aplica con distintas modalidades y porcentajes, sin que ello haya implicado a nivel global una disminución de la inversión en el rubro. La naturaleza de este tipo de bienes, que determina que una vez explotados ya no pueden ser reemplazados, así como los importantes retornos en relación a la inversión que registra la actividad, determinan que las empresas estén dispuestas a pagar un porcentaje de estas ganancias, si con ello pueden continuar explotando el negocio.
Desde esta perspectiva, para muchos parece razonable poner en discusión la necesidad de establecer un verdadero royalty a las mineras, así como ampliar el alcance del actual tributo, e incluir otro tipo de bienes; así, en los últimos meses han surgido voces en nuestro país que han sugerido imponer un royalty a las empresas hidroeléctricas, en atención a los enormes e irreparables daños que provocan las represas en los ecosistemas naturales del país.
Frente a esta diversidad de posturas, sólo una cosa parece meridianamente clara: es imprescindible para el país enfrentar una discusión profunda y específica sobre el royalty a nuestros recursos naturales, aplicable tanto a la minería como a otras actividades productivas. De ninguna manera este tema puede pretender ser zanjado como apéndice y casi un tema menor dentro de otra propuesta legislativa, como pretendía el Ejecutivo en relación al proyecto de financiamiento de la reconstrucción.
Es de esperar que ahora que el tema está en el debate público, avancemos en una real discusión sobre royalty e impuesto específico a la minería, y logremos ponernos de acuerdo como país sobre la necesidad de establecer este tipo de pagos por la explotación de nuestros recursos naturales y por tanto del patrimonio que pertenece a todos. El gobierno tiene la obligación de asumir esta discusión, y debe jugar un rol central en defender los intereses del país y equilibrar posiciones en disputa entre los diversos sectores. Si este tema es bien abordado, puede significar un importante aporte a las arcas fiscales, no sólo frente a la coyuntura específica de la reconstrucción, sino también en el mediano y largo plazo.