El despacho por parte del Congreso de la ley que regula la desalinización, luego de ocho años de trámite legislativo, fue celebrada por el ministro de Obras Públicas, Martín Arrau, quien señaló que “Chile da un paso clave en seguridad hídrica. La aprobación de la Ley de Desalación abre una oportunidad para impulsar una industria que será estratégica en las próximas décadas”. También la industria, a través de la gerenta de regulación de la Asociación Chilena de Desalación y Reúso (ACADES), Camila Astorga, consideró que esto es, “sin duda, un hito en nuestro país para la seguridad hídrica. Y es que el apoyo transversal al proyecto y a las enmiendas de la Cámara, votadas en su gran mayoría por unanimidad en el Senado, consolidan la desalinización como una política de Estado”. 

Lo cierto es que desde hace décadas que en Chile se construyen plantas desaladoras, la mayoría de ellas para abastecer a la gran minería, sin necesidad de que existiera una ley. De acuerdo al catastro publicado por ACADES en 2025, existen en el país 24 plantas con capacidad mayor a 20 L/s, distribuidas en siete regiones; Antofagasta concentra 13 plantas (66,6%), seguida por Atacama, donde hay 5, y Valparaíso, con 2. Tarapacá, Coquimbo, Biobío y Magallanes tienen una planta cada una.

Entonces, ¿por qué era necesario legislar?, ¿ esta ley aborda los temas más relevantes?, ¿es factible ‘descansar’ en esta normativa para hacer frente a la sequía estructural que vive el país y a la amenaza de mayor escasez hídrica producto por el aumento del consumo y el cambio climático? Para responder a estas y otras preguntas sobre la ley que está en trámite de aprobación presidencial, País Circular conversó con la doctora Daniela Rivera Bravo, profesora de la Facultad de Derecho, Centro de Derecho y Gestión de Aguas UC, y con Gabriel Caldés, consultor senior en gestión de recursos hídricos y miembro del Consejo de Políticas de Infraestructura (CPI).

Ordenamiento jurídico

La profesora Daniela Rivera señala que la necesidad normativa particular sobre esta materia se justifica por distintos factores, entre los cuales menciona tres: Chile carecía de un marco normativo integral sobre desalinización, el crecimiento expansivo de la industria de desalinización en el país, y la condición de sequía prolongada (megasequía) o escasez hídrica que caracteriza a ciertas regiones, con déficits históricos en embalses y fuentes sobreexplotadas.

“Hasta la aprobación de esta ley, la actividad se desarrollaba bajo un mosaico de normas dispersas -sobre concesiones marítimas, ambientales, algunas disposiciones en materia de recursos hídricos, entre otras-. No existía un cuerpo legal que se refiriera de manera específica y coherente a las particularidades de esta fuente hídrica no convencional, incluidas aquellas relativas a la gestión de los impactos asociados a la captación de agua de mar y la descarga de salmueras en ecosistemas marinos y costeros”, explica Daniela Rivera, quien es Doctora en Derecho de Aguas.

Sobre la proliferación de plantas comenta que, al no existir un marco regulatorio específico, se generaba “incertidumbre jurídica, tanto para los inversionistas como para las comunidades aledañas”.

Y en consideración del escenario de megasequía, “la desalinización dejó de ser una solución puntual o contingente, para convertirse en un componente necesario de la seguridad hídrica nacional, por lo que no podía seguir operando en un vacío normativo”, sostiene la académica de la UC.

Con todo, Rivera establece que “era necesario regular la desalinización como fuente hídrica complementaria o no convencional, pero pueden formularse varias observaciones respecto al modo en que se ha abordado esta tarea en la ley recientemente aprobada”.

Por su parte, Gabriel Caldés también plantea dudas en relación a la forma en la cual se reguló la desalinización. “La industria de la desalación de agua de mar en Chile ha construido más de 20 o 25 plantas, tiene otros 20 o 30 proyectos pendientes de aprobación o en diseño, incluso tiene un cierto liderazgo en América Latina respecto a este tipo de captaciones de agua. Eso significa que el inversionista siente que el marco jurídico que tenemos hoy día es suficiente para poder invertir la cantidad de millones de dólares que se han invertido y los que se piensa invertir. Entonces, yo no sé si era necesario hacer esta ley, que no toca los grandes problemas”, sostiene el consultor.

Lo bueno de esta ley, agrega el miembro del CPI, “es que hace un ordenamiento administrativo, jurídico, del marco normativo actual. Por ejemplo, establece que el responsable de las aprobaciones en el futuro va a ser la DGA (Dirección General de Aguas); detalla la forma de tramitar las concesiones, las servidumbres de paso, etc. Vale decir, es una ley que ordena lo que ya existe. En ese sentido es positivo, pero no es una ley estratégica que pueda ayudar a afrontar la crisis hídrica o resolver los grandes temas hídricos”.

Evaluación ambiental y el 5%

La Dra. Rivera considera que entre los aspectos positivos de la ley es posible mencionar la precisión respecto a la evaluación ambiental de proyectos de desalinización, aunque aún debe afinarse más. “La modificación a la Ley N°19.300 para incluir expresamente las plantas desalinizadoras de ‘carácter industrial’ y los proyectos de ‘extracción intensiva de agua de mar’ en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental ayuda a cerrar una brecha que había generado incertidumbre. No obstante, se requieren varios detalles adicionales, partiendo por dotar de contenido los conceptos indeterminados antes citados”.

También cree que es un aporte el establecimiento de la servidumbre legal de desalinización: “Reconocer expresamente el derecho del concesionario a constituir servidumbres para la conducción de aguas desalinizadas resuelve un problema práctico que solía entorpecer o demorar la implementación de proyectos de este tipo”.

Asimismo, comenta que la creación de un régimen jurídico específico es en sí mismo positivo, porque “otorga un soporte institucional del que carecíamos”, y también valora que se mandate la elaboración de una Estrategia Nacional de Desalinización, “un instrumento que -aunque se lo define como ‘orientador’- es un paso significativo respecto a la situación previa, en que los proyectos se desarrollaban sin una visión integral o de conjunto”.

Gabriel Caldés coincide en general con estas valoraciones y agrega como positivo que para proyectos de ciertas características se pueda establecer un porcentaje de agua desalada para consumo humano. Esto aparece en el Artículo 9, que señala que “dentro de las condiciones para el otorgamiento o para el ejercicio de la concesión o destinación, la DGA podrá incluir un aporte, expresado en caudal, para consumo humano y/o saneamiento de hasta un 5% de la capacidad de producción de agua desalinizada, en el caso de los proyectos que no tengan como finalidad principal la producción de agua para consumo humano o el saneamiento”.

“Esto se hacía en algunos casos. De hecho, fue parte de la primera planta de desalación instalada en Chile, en 1993, por Corfo a través de la empresa estatal ESSAN, que dio (de manera voluntaria) 5% de su producción a las municipalidades de Antofagasta y Tocopilla, aunque en ese entonces era gratuita”, comenta el consejero del CPI.

No basta por sí sola

Por otra parte, el consultor considera que hay muchos aspectos mejorables en la ley aprobada. Entre ellos, subraya que, más que una Estrategia, al país le hace falta una Política Pública de Recursos Hídricos. “El gran problema, no solamente de esta ley, sino que en general de las leyes de agua, es que estamos dictando leyes en forma absolutamente sectorizada, una independiente de la otra. No existe una mirada pública que abarque tanto las aguas continentales como del mar. Hacer leyes aisladas del ecosistema hídrico a nivel país, creo que es un error que estamos cometiendo insistentemente”.

La académica de la UC apunta a una dirección similar: “La ley puede contribuir a potenciar la seguridad jurídica vinculada a la desalinización, y, con ello, aportar a la seguridad hídrica, aunque no será suficiente por sí sola ni de manera inmediata, ya que debe observarse cómo será su implementación (…) La contribución real de esta ley dependerá críticamente de factores que el texto legal no resuelve: la viabilidad económica de los proyectos (costos energéticos, tarifas, financiamiento), la integración con la planificación hídrica y energética, y, especialmente, la capacidad institucional para implementar efectivamente, con unidad de acción, eficacia y eficiencia, el nuevo marco regulatorio”.

Gabriel Caldés da un ejemplo de la falta de integración con otras regulaciones al poner de relieve que esta ley no tiene relación con la ley de aguas grises ni con el marco normativo de las sanitarias, en el sentido de que no se detalla qué va a ocurrir con el agua potable de agua desalada una vez que se transformen en aguas grises. En este sentido, agrega que habría sido bueno que se especificara si una vez usada el agua desalada podrá reusarse, previo tratamiento. “Creo que tenemos que incorporarla al ciclo productivo del agua, y eso no se ha dicho”.

Otro aspecto que a su juicio debiera estar en la ley es el de las tarifas cuando un porcentaje del agua desalada de un proyecto productivo se destine a consumo humano. La ley señala que en los casos en que se destine hasta un 5% para consumo humano o saneamiento, las sanitarias deberán pagar “al titular de la concesión o destinación un valor no inferior al costo marginal de aquella parte del agua aportada”, que será determinado por la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) o por la Subdirección de Servicios Sanitarios Rurales, según corresponda.

Al respecto, Caldés es crítico: “Se indica que para hacer uso de ese (hasta) 5% tienen que ponerse de acuerdo en el precio, tiene que haber una tarifa, pero lamentablemente no indica cómo se calcula la tarifa. Si bien esto podría quedar en el reglamento, no sé si sería bueno, porque el reglamento se puede cambiar cada 4 años, pero la ley no (…) Habría preferido que quedara en la ley, cosa que no lo estemos modificando permanentemente”.

La integrante del Centro de Derecho y Gestión de Aguas UC también considera negativo que exista una amplia delegación reglamentaria. Al respecto, explica que “aspectos esenciales quedan remitidos a reglamentos futuros: el procedimiento para elaborar la Estrategia Nacional de Desalinización, los criterios para definir el aporte para consumo humano, los requisitos y procedimientos de otorgamiento de concesiones, las medidas de cierre al término de la concesión, entre otros. La densidad normativa de la ley es baja en materias o aspectos esenciales que debieron resolverse con mayor detalle en el propio texto legal, con plazos fatales y principios o criterios directrices”.

Falta de integración

Junto a lo anterior, Daniela Rivera identifica otros temas “problemáticos o riesgosos”, entre ellos la fragmentación institucional y gobernanza multinivel. “La ley involucra a múltiples entidades: Ministerio de Defensa Nacional (otorgamiento de concesiones o destinaciones), al Ministerio de Obras Públicas-MOP (potestad reglamentaria central, presupuesto para financiar primer año de ejecución de la ley, aprobación de Estrategia Nacional de Desalinización, etc.), a la DGA (propuesta de Estrategia, informe vinculante para otorgamiento de concesión o destinación, inventario o catastro, fiscalización y sanciones, etc.), a la SISS, la Subdirección de Servicios Sanitarios Rurales, la Dirección General de Obras Públicas, Dirección General de Concesiones MOP, gobiernos regionales, el SEA, el SBAP, entre otros. El riesgo de superposición de competencias y de capacidad institucional insuficiente es evidente”.

En esa línea la Doctora en Derecho de Aguas plantea que “una de las preguntas críticas es: ¿tiene la DGA los recursos humanos, técnicos y presupuestarios para asumir adecuadamente las nuevas potestades y roles que esta ley le confiere?”

Asimismo, reprueba la desconexión con una política energética, dado que la desalinización es intensiva en el uso de energía. “El Ministerio de Energía no figura entre los Ministerios que suscriben la Estrategia Nacional de Desalinización (…) La Estrategia Nacional de Energía 2012-2030 y la Política Energética de Chile 2050 no se incluyen entre los instrumentos que tal Estrategia de desalinización debe considerar; y no se condiciona el otorgamiento de concesiones al uso de energías renovables ni a metas de descarbonización. (…) Legislar sobre desalinización sin integrar correctamente el nexo agua-energía es un déficit estructural importante”, subraya la especialista.

Por otra parte, apunta a un tema en el cual no se ha profundizado mayormente: la descarga al mar y en tierra de las enormes cantidades de salmuera que se producen en la desalinización. Es riesgoso, dice Daniela Rivera, que exista un “mandato tímido en materia ambiental respecto de salmueras. La ley indica que el Ministerio del Medio Ambiente ‘podrá’ (no ‘deberá’) desarrollar una norma de emisión para la descarga de salmueras y otros productos del proceso de desalinización. En un contexto donde no existe un estándar propio de salinidad ni una lista específica de contaminantes regulados en la descarga de salmuera, y donde la información científica sobre efectos en flora y fauna marina es aún insuficiente, este carácter facultativo es preocupante”.

Además, Daniela Rivera reprocha la “ausencia de un modelo económico viable”, en el sentido que la ley reconoce la desalinización como instrumento de seguridad hídrica, “pero no crea esquemas tarifarios, incentivos ni instrumentos específicos para internalizar los costos. Solo menciona que la concesión se otorga a cambio de una renta o tarifa a beneficio fiscal, sin definirla ni relacionarla con la estructura de costos reales. No se distinguen al efecto reglas según escala de planta ni se promueven economías de escala. No se incorporan asociaciones público-privadas ni mecanismos de gestión de riesgo financiero. Por lo tanto, las condiciones económicas para que los proyectos de desalinización sean sustentables no están debidamente contempladas”.

Finalmente, la académica UC advierte sobre el “riesgo de superposición con otros instrumentos de planificación” y explica que “la Estrategia de desalinización es un instrumento sectorial que se suma al ya complejo laberinto de instrumentos de planificación existentes: planes estratégicos de recursos hídricos a nivel de cuencas, planes reguladores, política nacional de ordenamiento territorial, política nacional costera, entre otros. La ley no establece con claridad cómo se debe articular concretamente la Estrategia Nacional de Desalinización con estos instrumentos (solo señala que los debe tener en consideración), generando el riesgo de agregar una capa más de planificación sin integración efectiva”.