Políticas Públicas

Regulaciones para el sector termoeléctrico en base a carbón Variadas entidades internacionales, como la Agencia de Sustancias Tóxicas y Registro de Enfermedades (ATSDR) de Estados Unidos...

Regulaciones para el sector termoeléctrico en base a carbón

Variadas entidades internacionales, como la Agencia de Sustancias Tóxicas y Registro de Enfermedades (ATSDR) de Estados Unidos y la Organización Mundial de la Salud (OMS), han ratificado la relación existente entre termoelectricidad y pérdida de bienestar social, y han descrito además los distintos impactos que este sector genera sobre la salud humana. No obstante, las políticas gubernamentales propuestas e implementadas para el país en los últimos 30 años que sostienen el modelo de desarrollo basado en el crecimiento económico, se han estructurado sobre la base de la inversión privada, cuyas lógicas de acción bajo criterios mercantilistas son conocidas.

Un reflejo de ello es que la termoelectricidad con mayores índices de nocividad –aquella basada en el uso de carbón y petcoke- es la principal fuente de generación en los principales sistemas eléctricos del país, precisamente porque tiene los menores costos de generación por cada MWh inyectado al sistema. En este sentido, la supremacía del libre mercado por sobre las decisiones del Estado ha venido reflejando un conflicto evidente entre el logro de mayores índices de bienestar social y/o el mejoramiento de la calidad de vida de la población, versus la rentabilidad de las generadoras. Las generadoras maximizan sus ganancias, dejando que la sociedad asuma los impactos sociales y ambientales debido a que el Estado no ha cumplido adecuadamente su rol de garantizar el bien común.

Es posible afirmar que el costo de generación por cada unidad de termoelectricidad es mayor para la sociedad que para el mismo sector privado, concluyéndose entonces que la lógica de mercado en el sector eléctrico -y en cualquier otro sector-, no ha sido capaz de prever, ni menos solucionar, los distintos impactos socioambientales y económicos de la termoelectricidad, enviando así señales económicas incompletas, y por tanto equívocas, sobre las ventajas comparativas del sector, razón por la cual resulta necesario regularlo.

En general, las normas relacionadas con la termoelectricidad no han nacido por iniciativa de la institucionalidad pública, sino a partir de la denuncia y la presión social. En la misma línea, para el cumplimiento de estas normativas, ha sido indispensable la tarea fiscalizadora de las comunidades. Dentro de estas normativas se encuentra la Norma de emisión para centrales termoeléctricas (D.S. Nº13/2011).

El 18 de enero de 2011, mediante la firma del ex presidente Sebastián Piñera, se aprobó el proyecto definitivo de la norma para regular las emisiones al aire de las centrales termoeléctricas, que estuvo en proceso de elaboración desde el año 1998. La normativa entró en vigencia en junio del mismo año, luego de ser publicado en el Diario Oficial. Esta norma, regula las emisiones de Material Particulado (MP2,5), Dióxido de Azufre (SO2), Óxidos de Nitrógeno (NOx) y Mercurio (Hg) (Tabla 1), y aunque no determina límites para la emisión de CO2, establece el monitoreo continuo de este gas en cada chimenea. Sin embargo, no establece límites para la emisión de otros contaminantes y/o metales pesados altamente nocivos para la población y el medio ambiente, como son el cadmio y el vanadio, responsables de variadas patologías médicas.

Tabla 1. Límites de Emisión para fuentes emisoras existentes y nuevas.

Fuente: Elaboración propia con datos del D.S. Nº13/2011

*n.a: No Aplica

Dentro de las particularidades de esta norma destacan los distintos plazos establecidos para su cumplimiento, los que indicaron -a contar de su entrada en vigor- un plazo de 2 años y seis meses para la reducción de MP, mientras que para los demás contaminantes el plazo se difiere entre los 4 años para aquellas centrales ubicadas en zonas declaradas como latentes o saturadas y de 5 años para aquellas ubicadas en zonas que no se encuentren bajo dicha condición. Así, a mediados de 2013, las unidades en operación debieron cumplir con la norma para Material Particulado, y en junio de 2015, debieron hacerlo con el SO2 y NOX en zonas declaradas como saturadas. Las unidades ubicadas fuera de estas zonas tuvieron otros 12 meses. Para el cumplimiento de la normativa, las centrales debieron “Instalar y Certificar un Sistema de Monitoreo Continuo de Emisiones (CEMS)” dentro de los plazos señalados. Una vez instalado el sistema, este debe validarse anualmente ante la Superintendencia de Medio Ambiente (SMA) y el titular de la fuente debe velar por el óptimo funcionamiento del CEMS validado, cumpliendo en todo momento con un sistema de Aseguramiento de Calidad (AC) y una serie de actividades orientadas al resguardo del buen funcionamiento del CEMS instalado en la chimenea para medir sus emisiones. Además, cada unidad generadora (UGE) debe reportar trimestralmente el cumplimiento de los límites de emisión. El sitio web del Sistema Nacional de Información de Fiscalización Ambiental (SNIFA), tiene la información respecto de las Resoluciones de Aprobación o Rechazo de las validaciones anuales de CEMS de cada Unidad Fiscalizable, además de los procedimientos sancionatorios y sanciones de hecho a los titulares. En la Tabla 2 pueden observarse la fecha de la última validación de CEMS para cada UGE a carbón que actualmente se encuentra en funcionamiento.

Las zonas saturadas son aquellas en que una o más normas de calidad ambiental se encuentran sobrepasadas. En tanto, zona latente es aquella en que la medición de la concentración de contaminantes en el aire, agua o suelo se sitúa entre el 80% y el 100% del valor de la respectiva norma de calidad ambiental.

Tabla 2. Unidades Generadoras a carbón y última fecha de validación de CEMS.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la CNE, SNIFA

En general, todas las termoeléctricas a carbón se encuentran con el CEMS validado ya sea a fines de 2016 o a comienzos de 2017. Termoeléctrica Hornitos, validó por última vez el CEMS en 2014, mientras que Central Termoeléctrica Petropower y Central Termoeléctrica Huasco, no aparecen como unidades fiscalizables en el SNIFA.

Una de las principales falencias de esta norma es que no específica de forma clara cuáles serán las sanciones que se aplicarán a aquellas centrales que no cumplan los límites de emisión expuestos. De acuerdo con el artículo 16° de esta norma “… los TITULARES de las fuentes emisoras que no cumplan con los límites de emisión y los plazos establecidos (…) deberán proceder a su retiro…”. Así, si se aplica de manera estricta la norma, en caso de transgresión serán los titulares de las centrales los que serán sancionados, y no las centrales mismas; en consecuencia, se desprende que las centrales podrían seguir operando en la medida que cambien sus titulares, con lo que no se estaría cumpliendo con el objetivo socioambiental de la norma.

Si bien es un avance en el sentido que viene a establecer límites a una actividad altamente nociva, las bajas exigencias impuestas en la norma, las serias dudas en relación a la capacidad de fiscalización de los órganos del Estado y la escasa participación ciudadana en los procesos de calificación ambiental de proyectos, permiten esperar que se mantenga el impacto que esta actividad genera en las comunidades y el medioambiente y, por tanto, un alto nivel de conflictividad socioambiental vinculado a las centrales termoeléctricas. Por lo demás, la norma aumentó los límites para las emisiones de material particulado 2,5; dióxido de azufre y óxido de nitrógeno, en relación con el anteproyecto presentado por el gobierno anterior de Michelle Bachelet, además amplió el plazo para que las centrales en funcionamiento adaptasen sus instalaciones a los nuevos estándares. Junto con ello, no estableció límites para otros contaminantes relevantes, como el vanadio y el níquel, muy perjudiciales para la salud de la población que se encuentra en el radio de influencia de las termoeléctricas.

Más allá de esta norma, persisten carencias importantes respecto al funcionamiento del parque termoeléctrico nacional. No existe una norma sobre el manejo de las aguas -elemento necesario en enormes volúmenes para el funcionamiento de las termoeléctricas-; no se ha regulado la temperatura de los residuos líquidos y las emisiones fugitivas. Tampoco se ha regularizado la situación de decenas de centrales que no han sido sometidas a un Estudio de Impacto Ambiental, por estar construidas desde antes de la vigencia de la ley respectiva, ni existen un plan de retiro para las centrales más antiguas. A pesar de la antigüedad de varias de las plantas generadoras, tanto en el SIC como en el SING, no existe en la actualidad normativa alguna, desde el punto de vista eléctrico, ambiental o de regulación del mercado eléctrico, que exija el re-potenciamiento o renovación de las centrales que componen el parque generador termoeléctrico.

Sumado a lo ya señalado, a pesar de la intensiva utilización del carbón como combustible en la matriz eléctrica del país, este mineral es utilizado sin regulaciones, pues no está catalogado como combustible sólido en nuestra legislación, lo que impide establecer limitaciones y normativas a su uso, explotación, transporte y acopio. Esta realidad, deja a las comunidades a merced de la “buena voluntad” de las empresas, ya que la decisión de invertir en mejorar cualquier equipo, calidad o eficiencia de las instalaciones de las centrales generadoras, pasa solo por una evaluación económica privada, o una recomendación propia de las entidades asociadas a la empresa en cuestión.

En diciembre de 2013, mediante Decreto Supremo N°20 del Ministerio del Medio Ambiente, se dictó la nueva norma de calidad de Material Particulado MP10, la cual mantiene una concentración diaria de 150 µg/m3 y deroga la norma de concentración anual de 50 µg/m3. Esta decisión es extremadamente permisiva, ya que se establece un límite superior al que fijaba el parámetro anual anterior (decreto Nº59, de 1998, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia), es decir se permite una mayor concentración de agentes contaminantes. El decreto N°59 fue derogado en una sesión sin quórum y sin la presencia de la sociedad civil, por lo que sólo había representantes del empresariado y el gobierno del entonces presidente Sebastián Piñera.

En la misma línea, no se ha instaurado en los debates de política pública temas relativos a la acumulación física-orgánica de los contaminantes emitidos por termoeléctricas en la población, considerando el hecho de que existen territorios, recursos y comunidades que han convivido más de 100 años con la contaminación producida por estas industrias, como el caso de Tocopilla que abordaremos más adelante.

Sistema de Impacto Ambiental y Planificación del territorio

Transcurridos más de 15 años desde el establecimiento del sistema de evaluación, aún existen serias falencias institucionales que permiten el surgimiento de conflictos socio ambientales. Dentro de estas falencias, se puede mencionar el “severo centralismo” que ha exhibido el SEIA en desmedro de la autonomía regional de las autoridades (Rojas, Sabatini y Sepúlveda, 2003). Al respecto, existe abundante evidencia sobre cómo las autoridades centrales han impuesto sus decisiones e intereses para la aprobación de proyectos a pesar de opiniones calificadas de las autoridades regionales. Otra falencia que se le ha reconocido al SEIA es la elevada politización en las instancias finales de aprobación o rechazo de los proyectos, (Navarro y Rivera, 2013), transformando el SEIA en un sistema de influencias, donde inversionistas buscan la aprobación a través de sus contactos con el sistema político. Por ello se puede señalar que el rol que el Estado juega en el SEIA no es únicamente técnico, sino fundamentalmente político, relacionado con un discurso de desarrollo basado en el crecimiento económico, aumento de tasas de empleo, aumento de flujos de inversión, diversificación de la actividad económica etc. Así, los intereses de inversión, el aprovechamiento y la apropiación económica de los territorios suelen ser cobijados bajo el discurso del “desarrollo” y el “progreso”.

Estas falencias producen que, en la práctica, sea previsible la aprobación de los proyectos ingresados tanto en la modalidad de DIA como de EIA, en lo que se ha denominado la tendencia aprobatoria del SEIA. Las autoridades ambientales y los mismos técnicos encargados de administrar el SEIA argumentan que este no se diseñó para rechazar proyectos, sino para mejorarlos ambientalmente. Además, a pesar de que la nueva institucionalidad ambiental amplía las instancias de Participación Ciudadana, esta continúa siendo acotada y poco considerada a la hora de aprobar o rechazar el proyecto (Navarro y Rivera, 2013). De hecho, una vez resuelta la aprobación de un proyecto por el SEA, las comunidades contrarias al mismo han debido llegar a instancias de judicialización para impedir su instalación.

Actualmente, no existe una institución pública con atribuciones para definir un cronograma de inversiones, establecer criterios tecnológicos, o definir localización de la infraestructura energética. Las decisiones locacionales de los proyectos de carácter energético obedecen a criterios del titular del mismo -funcionales al desarrollo de la actividad industrial termoeléctrica-, no a una planificación territorial que considere, dentro de sus objetivos, la protección social y ambiental.

La actividad de generación térmica de energía -principalmente en base a carbón- constituye una actividad que genera graves impactos en el territorio, lo que exige, más allá de la evaluación de los impactos ambientales específicos de la actividad, una planificación y ordenamiento efectivo de los territorios que podrían verse afectado por tales proyectos energéticos. Ley General de Servicios eléctricos y todas sus implicancias impacta severamente en los territorios y la debilidad del ordenamiento territorial y de los instrumentos de planificación son una de las causas fundamentales de los conflictos territoriales de carácter socio ambiental.

El ordenamiento territorial se refiere a los objetivos y directrices, es decir al desarrollo de las líneas principales de planificación y los instrumentos que sirven para ello. En tanto, la planificación territorial implica el desarrollo de planes y medidas para la implementación de aquellos objetivos o directrices que definen un modelo territorial futuro (Andrade, Arenas y Guijón, 2008).