Comisión de Productividad detecta fallas que impedirían ejecución de obras de reactivación

Informe señala que existen ‘deficiencias muy relevantes’, que frenarán una materialización ‘eficiente y certera’ de los anuncios en infraestructura que involucran US$ 4.500 millones extra en inversión pública. Fuente: El Mercurio, 5 de agosto de 2020.

En comparación con los países miembros de la OCDE, la construcción en Chile tiene el segundo nivel más bajo de productividad laboral. Así de tajante es uno de los comentarios de un estudio de la Comisión Nacional de Productividad (CNP) —mandatado por el Gobierno— sobre la eficiencia en ese sector. Una minuta del informe ‘Productividad en el Sector de la Construcción’ detalla las dificultades que impactan la productividad de las obras públicas y advierte sobre los riesgos que enfrenta el plan de infraestructura para la reactivación que anunció el Presidente Sebastián Piñera, que involucran US$ 4.500 millones extra para la ejecución en el lapso 2020-2022, totalizando US$ 34 mil millones en inversión pública. ‘Esto es más del doble de lo que se analiza anualmente en el Sistema Nacional de Inversiones’, dice el documento. La minuta señala que ‘dichos anuncios suponen exigentes esfuerzos a nuestro sistema de formulación y evaluación de obras’.

Agrega que ‘la urgencia por la pandemia y la necesidad de reactivar la economía, y el sector construcción en particular, le otorgan un mayor peso a los hallazgos de la comisión. Específicamente, porque se encuentran deficiencias muy relevantes que impedirán una ejecución eficiente y certera a los anuncios. Evitando que los miles de trabajadores del sector retomen su actividad’. El secretario ejecutivo de la CNP, Rodrigo Krell, señala que ‘el aparato público tiene una capacidad determinada para llevar a cabo el pipeline de proyectos. Deben pasar por etapas de evaluación muy rigurosas. Eso requiere de recursos públicos y humanos que siempre son escasos. Por lo tanto, introducir una gran cantidad de iniciativas a ese sistema es un desafío porque hay cosas que requieren tiempo’. En la misma línea, Esteban Rojas, economista senior de la CNP, indica que ‘encontramos deficiencias o problemas en el desarrollo de obras con un monto promedio de evaluación en torno a los US$ 9 mil millones.

El anuncio en la Cuenta Pública menciona US$ 34 mil millones para 2020-2022, eso es más del doble de lo que se hace anualmente. Ya estamos teniendo dificultades en la evaluación, pues esto lo hacen personas, equipos que están bien sobrecargados, y también está la toma de razón de las bases de licitación, que toma harto tiempo si hay proyectos que están empezando esa fase’. Krell afirma que uno de los principales problemas para una mayor productividad es ‘la descoordinación del aparato público’. Por ello, dice que se harán recomendaciones para generar mayor ‘armonía en el proceso de diseño y ejecución de las obras públicas’. El trabajo de la CNP recoge la experiencia de ministros de Obras Públicas de los últimos tres gobiernos, más de 500 entrevistas con actores públicos y privados, la participación en 12 mesas de trabajo; la revisión de 27 mil proyectos de obra pública, entre otros. El estudio se desarrolló de manera complementaria con la consultora privada Matrix Consulting. La CNP señala que, ‘definiendo productividad como la eficiencia con la cual se llevan a cabo las obras, y específicamente, los plazos y costos asociados a su ejecución, el estudio encuentra seis factores que inciden en la productividad del sector’.

Estos son falta de planificación y priorización; ineficiencias del sistema de obras públicas; deficiencias en regulación requerida para desarrollo de proyectos; bajos niveles de sustentabilidad; trabas a la organización del trabajo y deficiente formación de los trabajadores, y escasa adopción tecnológica. El próximo 13 de agosto, la CNP realizará una audiencia pública online para divulgar el estudio en su versión preliminar y recibir comentarios de la ciudadanía, para incluirlos en el documento definitivo. Además del diagnóstico, debe consolidar recomendaciones para el sector para el corto, mediano y largo plazo, que serán entregadas al Presidente Piñera. Algunos de los temas asociados a los seis factores antes mencionados y que inciden en la productividad son:

Ciclos políticos

El informe dice que los grandes proyectos de infraestructura toman alrededor de tres ciclos políticos en materializarse, debido —en parte— a los cambios de decisión de los gobiernos. Añade que las obras que se realizan juntando las etapas de diseño y construcción logran, en promedio, un valor menor y un mayor avance. A la vez, señala que la formulación y evaluación de proyectos debe mejorar a nivel municipal.

Plazos

Indica que los problemas de gestión inciden en que dos de cinco proyectos tienen un plazo de ejecución superior al recomendado. La mitad de estos con sobre 14 meses respecto de lo sugerido. Los mecanismos se solución de controversia también afectan la eficiencia.

Permisos

Otro de los temas detectados es que ‘existen deficiencias en permisos y procesos claves requeridos para el desarrollo de un proyecto de construcción, los que inciden en forma relevante en la productividad del sector, fundamentalmente impactando los plazos y costos’, indica el estudio. Añade que en estos procesos hay espacios dudosos o no resueltos que afectan o impiden una adecuada planificación del proceso constructivo, en particular en el caso de la RCA —Resolución de Calificación Ambiental— y de hallazgos arqueológicos no previstos.

Residuos

El informe indica que en 2018, solo considerando proyectos privados, los residuos de la construcción habrían alcanzado un volumen de 4,8 millones de m{+3}, equivalentes a seis rascacielos como la torre más alta del complejo Costanera Center, agrega. De estos, menos del 10% sería valorizado o reutilizado. ‘El enfoque circular permitiría mejorar la productividad de las obras, además de mitigar los impactos del sector de la construcción sobre el cambio climático’, señala.

Ruidos y capacitación

Otro planteamiento está relacionado con la revisión de los horarios para las faenas constructivas establecidos por algunas municipalidades, para ajustarlos a los períodos contemplados en la norma de emisión de ruidos. A lo anterior, agrega que se debe impulsar la capacitación de los trabajadores de la construcción para mejorar la productividad. El documento señala que en 2019 se capacitó menos del 7% de los trabajadores del sector.

Tecnología

Respecto de adopción tecnológica, el informe indica que la metodología BIM —Building Information Modelling— permitiría ganancias en productividad sectorial de alrededor de 5%, pero su implementación sigue siendo reducida.

Coordinador mayor

Consultado respecto de si es necesario un ente mayor que coordine el aparato estatal en materia de desarrollo de inversiones, Rodrigo Krell sostiene que hicieron una revisión de la institucionalidad a nivel internacional para ver cómo se ha resuelto esto. ‘Vimos la experiencia del Reino Unido, Australia y Nueva Zelandia, que tienen comisiones de infraestructura que trascienden períodos de gobierno, lo que es relevante; priorizan, entregan información, hacen el proceso más transparente, y Chile debería avanzar a una institucionalidad de ese tipo’.