Nueva Constitución: ventajas y soluciones al extractivismo minero en Chile
A través del Estatuto de los Minerales, la propuesta de nueva Carta Magna implicaría dos grandes cambios en la regulación minera. Aunque el contenido es breve y “confuso” para algunos, abre la posibilidad de contar con otro tipo de industria, que sea más responsable con la naturaleza y los territorios. Fuente: Tomate Rojo, 19 de agosto de 2022.
La explotación de los recursos mineros, así como el uso intensivo del agua en Chile, son las principales demandas que llevaron a trabajar en el contenido ambiental de un nuevo contrato social, que brinde herramientas para abordar los conflictos que las actividades industriales generan en los territorios. Ante este escenario, la propuesta constituyente que será votada el próximo domingo 4 de septiembre, aborda una parte de la problemática extractivista que aqueja al país, en su contenido sobre Naturaleza y Medio Ambiente (capítulo III).
Se trata del Estatuto de los Minerales, un apartado de tres artículos que contiene dos grandes cambios respecto a la regulación de la minería actual, los cuales dicen relación con la entrega de autorizaciones (hasta ahora conocidas como concesiones) de “carácter finito, no renovable” (Artículo 145) y prohíbe su desarrollo en zonas como “los glaciares, las áreas protegidas, las que por razones de protección hidrográfica establezca la ley y las demás que ella declare” (Art. 146).
Estas restricciones, además, se tocan con el contenido ambiental que es transversal al texto, el cual contiene casi 100 artículos relacionados directa o indirectamente con el medio ambiente, y una serie de elementos favorables para enfrentar el cambio climático en el futuro. Todos ellos, obviamente, afectarían negativamente el desarrollo del extractivismo en el país.
Un poco de contexto
Para entender parte del escenario actual en Chile, es importante revisar algunos conceptos. Uno de ellos es el “extractivismo”, término acuñado por Eduardo Gudynas para identificar un estilo de desarrollo basado en la explotación de recursos naturales, en gran volumen o en alta intensidad, y destinados para la exportación. Su característica principal es que las empresas instaladas tienen escasos encadenamientos locales o nacionales, y una presencia determinante de compañías transnacionales con pocas responsabilidades tributarias. En Chile, este modelo de explotación se aplica a varios mercados (forestal, agrícola, salmonero), pero el más característico, hasta hoy, es el minero.
La minería es uno de los sectores económicos más fuertes de la nación, pues aporta el 14,1% del PIB nacional (datos Cochilco, 2021), impacto que puede alcanzar el 26% si se toma en cuenta el rol de actividades asociadas a la cadena productiva del sector. Un 71% de la minería del cobre es practicada por empresas privadas, siendo Escondida la que produce más cobre a nivel nacional. El país, además, es potencia mundial en la exportación de este metal, y se posiciona como uno de los principales exportadores de litio para el futuro, gracias a las operaciones que existen en el Salar de Atacama.
Sin embargo, esta industria también genera efectos negativos para los territorios donde se desarrolla, especialmente, en el norte del país. Según el Mapa de Conflictos Socioambientales del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH), la minería es responsable del 26% de los conflictos registrados de esta naturaleza a nivel nacional. En primer lugar, se encuentra el sector energía, el cual también concentra su actividad en las regiones de la zona norte para abastecer al sector minero de electricidad.
Una de las problemáticas que influye en la percepción y confianza hacia el sector productivo es que, a pesar de sus externalidades negativas (alto consumo hídrico, contaminación de suelos, generación de residuos, entre otros), se generan pocos o ningún beneficio directo para las comunidades locales. Así indica Ramón Balcazar, co-cordinador del Observatorio Plurinacional de Salares Altoandinos (OPSAL): “La minería debería respetar el principio precautorio, porque no se conocen sus impactos. Además, tributa fuera de la comuna. Deja aportes a los municipios, a fundaciones que ellos mismos crean, pero no se distribuye de manera equitativa”, señala.
Este conflicto, si bien se identifica a nivel local, tiene su origen en la estructura fiscal que se le aplica al sector. “El problema del sistema tributario que tenemos (para la minería) es que se basa en las utilidades, y las empresas ocupan distintas figuras para disminuir sus utilidades y, además, cuando los precios bajan, las utilidades también. Pasa que en el 2015 o 2016 los precios estuvieron muy bajos, y los productores siguieron produciendo las seis millones (MM) de toneladas, pero no pagaron nada en el país”, explica Telye Yurisch, economista de Fundación Terram.
El mecanismo que indica el experto es el Impuesto Específico a la Minería, el cual se aplica sobre la renta minera, en una tasa que varía entre el 5 y 14% de la ganancia del operador minero. Si bien este es la principal herramienta para adquirir beneficios de la minería a nivel nacional, este no tiene aportes significativos a nivel tributario para el país, y es por lo mismo que la discusión de royalty sigue adelante.
Balcázar continúa su hipótesis indicando que las comunidades cercanas a la actividad minera aceptan algún tipo de beneficio, ya que el impacto de las extractivas será inevitable en el mediano y corto plazo, entonces es un acto de resignación, de ganar algo en medio de la adversidad.
El detalle de la propuesta constitucional
Con todos estos antecedentes, la propuesta constitucional involucra dos temas sensibles para el sector. Para explicarlos, es necesario entender la normativa actual.
Por una parte, las concesiones mineras dependen de tres mecanismos legales. El primero de ellos se encuentra en la Constitución Política de la República de 1980, en el que se hace mención al Estado como dueño de las minas, pero se entrega autonomía a los privados; el segundo, es abordado en la Ley Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras (Ley N°18.097), en la que se menciona la duración de las concesiones de exploración y de explotación, cuya vigencia de estas últimas “no está limitada por un tiempo determinado, sino que está sujeta a la eventualidad de perderse en caso de no pagarse la patente”, menciona el texto; y el tercero es el Código de Minería (Ley 18.248), en el que se especifica el mecanismo para adquirir estas concesiones es a través de un Juzgado de Letras.
“Y eso tiene un montón de problemas (la solicitud de concesiones), pues hay que mirar los niveles de concesión que tienen los territorios. Este es un proceso judicial, ya que Sernageomin hace una revisión del estudio inicial, pero es consultivo, no vinculante”, explica Yurisch. Según el Servicio Nacional de Geología y Minería (Sernageomin), en 2021 se asignaron 18.011 roles de exploración y 2.532 roles de explotación a nivel nacional, la mayoría de ellos se encuentran en la Región de Antofagasta (Anuario 2021 Sernageomin).
Para hacer frente a ese dilema, la propuesta de Carta Magna explicita que las autorizaciones para “la exploración, la explotación y el aprovechamiento de estas sustancias se sujetarán a una regulación que considere su carácter finito, no renovable, de interés público intergeneracional y la protección ambiental”.
Por otro lado, la actividad minera se concentra en zonas de alta montaña entre las regiones de Tarapacá y Metropolitana, donde las temperaturas promedio oscilan entre los -15 y -20°C y, por lo mismo, abundan los glaciares, que son las reservas de agua dulce para la zona norte y centro del país, las más afectadas por la desertificación y la mega sequía de la última década. Sin embargo, la actividad minera ha impactado por años estos ecosistemas, llevándolos rápidamente a su retroceso.
Pese a su importancia hídrica, hasta la fecha no existe ningún cuerpo legal que los proteja, aun cuando se han redactado seis proyectos que no han llegado a ser leyes, pues “han sido sistemáticamente bloqueados por el empresariado minero privado y estatal”, opina Sara Larraín, directora ejecutiva de Chile Sustentable, aquí.
A este punto pone especial atención la propuesta constitucional, la cual reconoce su importancia al igualarlos a las áreas protegidas. Sin embargo, no especifica a través de qué herramientas se espera lograr su resguardo.
Falta de certeza
Debido a la escueta propuesta constitucional, el tratamiento del futuro de la minería nacional parece incierto y el sector no ha perdido oportunidad para hacer ver su preocupación ante la posibilidad de enfrentarse a una regulación más exigente para su sector.
Asimismo, Emilio Castillo, académico del Departamento de Ingeniería en Minas de la Universidad de Chile, opina que la propuesta es confusa y que sus puntos podrían prestarse para diversas interpretaciones. “El estatuto de los minerales se hace corto, porque genera cambios sustanciales respecto a cómo se hace minería hoy, pero deja mucho a la interpretación y eso es reflejo de cómo se dio la discusión en la Convención, entonces va a necesitar mucho tiempo. Yo creo que, si se aprueba así como está, se va a tener que redefinir, pues no veo una discusión simple y sencilla”, opina.
El académico continúa señalando que hay una serie de tópicos que serán materia de la Ley, si es que se aprueba la propuesta, los cuales, por ejemplo, tienen que ver con las autorizaciones administrativas o el mismo sistema de protección de glaciares. “Este estatuto, tal como está, podría generar cierto grado de incertidumbre en la minería. Hay un vacío, porque tampoco lo mencionan las normas transitorias. ¿Se puede seguir haciendo minería en Chile? Esta Constitución no lo dice. La Constitución actual sí. En este caso el Estatuto Minero no dice que puede existir minería, pero sí dice que, si es que hay, debe hacerse cargo de un montón de temas”.
Ante la posibilidad de aprobarse la nueva Constitución o no, cabe preguntarse ¿es suficiente el sistema actual? No cabe duda que, aunque se rechace esta propuesta, es urgente atender una serie de irregularidades que siguen persiguiendo al sector económico más influyente del país.